韩国职教改革探索：前沿成果

根据教育部职业技术教育中心研究所与韩国职业技能开发院的合作协议，我于2002年10月9日至17日赴韩参加了“韩国职业技术教育与培训”研讨班。通过较为系统了解韩国职业教育的改革发展和与我国职业教育的对比，感到有不少启发。

一、韩国职业教育经验值得关注

首先，作为“亚洲四小龙”韩国经济保持了较长时期的快速增长，从1970年人均收入650美元到2000年人均9675美元，不仅实现了工业化而且进入发达国家行列。同期，韩国普及了9年基础教育，提高了高等教育入学率，其中普通高中升学率由1970年的40.2％提高到2000年的83.9％；职业高中升学率由1970年的9.6％提高到2000年的42％。同时，韩国各级教育保持了很低的辍学率，其中初中为0.8％、中学为2.1％、高等教育为2.5％。因此，韩国政治家和教育家都认为，经济成功的一个重要驱动力就是通过职业教育和培训体系造就的大批具有较高素质的劳动力。韩国职业教育发展的经验、教训对工业化进程中的国家，借鉴价值是不言而喻的。

其次，经历了1997年金融危机的洗礼，进入贸易全球化和知识经济时代，韩国也面临高新技术发展、产业结构升级带来的劳动就业结构的重大变化，受教育的人才供给与劳动市场需求严重错位的挑战。2001年12月韩国政府提出了题为“人力资源与知识——新的起飞”的国家人力资源开发战略，将“发展全体韩国人的关键工作能力”作为教育与培训体系的首要任务，同时提出两项根本举措——完善终身学习体系和加强教育培训中社会伙伴关系为核心的体制建设。新世纪初，如何更好落实江泽民主席提出人力资源是第一资源，要加强人力资源能力建设的目标，他山之石也许能开阔新的思路。

再次，韩国职业教育研究具有较高水平，开展两国合作十分有利于我国职业教育研究事业的发展。韩国职业教育研究，仅从国家级科研机构看，至少具有两个特点。从研究队伍实力看：韩国职业技能开发院拥有100多名固定员工，设有人力资源开发、职业教育和职业培训与证书三个研究部；课程开发和职业指导两个中心和一个国际合作与研究办公室，其中具有博士学位的研究人员就有60名。作为人口4610万的国家，1996年专门颁布《韩国职业技能开发院法》 （Korea Research Institute for Vocational Education&.Training ACT）设立一个与基础教育研究院同等规模、同等级别（院长为副部级）的职业教育研究机构，不难看出政府对职业教育科研的重视程度。从研究成果水平看：一是针对性强。紧密联系经济结构和劳动市场需求研究职业教育的改革发展问题并对政府提出政策咨询建议；二是科学性强。研究报告的数据、事实支持完备且精确，说服力强；三是与国际研究水平同步。由于大量研究人员具有国外学习、研究背景和比较频繁的国际学术交流，韩国研究成果能及时、全面地反映世界职业教育研究的前沿领域。

最后，中韩两国是隔海相望的近邻，同属于东方文化圈，有着共同的历史文化背景。虽然语言不同，但文化障碍不大，可以相互借鉴的东西比较多。在职业技术教育发展中两国遇到的问题较为相似，如传统文化中轻视一线劳动者，过分追求高学历，行业组织发展不够，职业培训滞后于职业学校教育等。同时，中韩两国同属亚洲经济圈，经济贸易合作、劳动市场交流前景广泛，与经济就业紧密相关的职业教育合作与交流既是文化教育交流的重要组成部分，也是经贸交流与合作中的重要内容。

二、韩国的职业教育体系及利弊

1.职业教育体系

韩国职业教育体系是以学校教育为主的体系，主要由高中阶段的职业高中、专科层次的初级学院和本科层次的产业大学组成。2001年韩国有759所职业高中，在校生651198人，占高中阶段在校生的34.1％；初级学院158所，在校生952649人；产业大学19所，在校生170622人。

从表1可以看出，20世纪80年代中期，职业高中在职教体系中仍然是主体，其升学率只有13.3％。然而，到90年代中期，职业高中升学率提高到19.2％。同时，初级学院、产业大学等高等职业教育机构学生数大幅度增长，职教体系中的高等与中等职教已平分秋色。进入21世纪职业高中学生数减少、升学率提高到49.8％，职教体系较变为以高中后教育层次为主。

表1 不同层次职业院校年招生数统计

（教育与人力资源部2001年教育统计年报）

职业高中学生数减少的主要原因是：学生和家长更倾向高中后再进行职业选择，而并非劳动市场不再需要。事实上，职业高中毕业生就业率一直很高。据人力资源与教育部统计，2001年不再升学的职业高中毕业生就业率为95.3％。初级学院作为高等职业教育的主体，不仅培养了大批实用型人才，而且在高等教育普及中发挥了决定性作用，从1979年到1997年其在校学生数增加了11倍。同时，初级学院还提供3个月至1年的特别课程，以提高在职工人的业务能力。初级学院学生中25岁以上成人占9.1％，而产业大学中占到19.7％。

2.办学与管理

韩国的办学体制，小学与初中以公办为主，高中阶段公立学校与私立学校约各占一半，高等教育阶段以私立为主（见表2）在各阶段的职业教育中，行业、企业办学都很少。因此，政府主导作用和公民个人的选择对职业教育办学模式起着决定作用，而行业、企业的影响并不明显。

表2 2000年韩国主要学校办学体制情况

（教育与人力资源部2001年教育统计年报）

韩国政府为促进学校与企业合作，主要采取对校企合作项目给予资金支持的方式，如对职业高中实行2＋1 “双元制”教育第3年进行企业实习项目的支持；对初级学院与企业合作进行以顾客需求为导向的教育（Customized Eduction），即“委托培养”项目的支持等。

韩国职业院校教育由教育和人力资源开发部（简称：教育人力部）管理，在部内中等和高等职业教育归口终身学习和职业教育司管理。该司下设3个处：终身学习处、职业教育处和初级学院事务处。终身学习处负责企业办的院校和技术培训机构管理，职业教育处负责职业高中和产业大学，初级学院事务处负责初级学院的管理工作。

3.对体系的评价

韩国职业教育体系具有纵向学历层次递进的结构以适应发展，并具有横向与普通教育沟通的结构功能；在办学所有制结构上以民办为主，实行民办公助，有利于提高办学效益；在学校教育管理上归口一个部，避免了职能交叉。实践证明，这一体系为教育普及、服务经济、满足社会对教育的不断增长的需求作出了贡献，总体上看是成功的。但是，这一体系也存在一些不尽如人意之处，随着经济社会变革的加快，其弊端逐步暴露出来。

一是由于学历教育升格过快，培养一线劳动者的高中阶段职业教育削弱，造成劳动市场供需错位。一方面技术工人短缺，3D（苦、脏、累）工作没人干；另一方面出现高等教育毕业生失业率高于低教育水平者的反差现象，每年25000博士学位获得者中，只有20％能找到相应层次的职位。《北京青年报》2002年11月1日转引《朝鲜日报》10月31日报道，进入第四季度韩国就业竞争异常激烈，并且出现两极分化的趋势，高学历的人找不到工作，低学历的人供不应求。高学历就业者在劳动市场的供求比达到30至120比1，而相反招收高中以下低学历者的建设工地、服务业等部门却招不到员工。据报道，现代起亚汽车集团计划招聘400名员工，应聘者中博士104名，硕士3167名，此外还有本科生22000多人。其他一些大的企业招聘情况也大体如此。

二是学校与企业联系松弛。韩国作为后发工业化国家，行业管理不健全，代表中小企业利益的行业组织不够完善，缺乏职业培训的传统；代表工人利益的工会组织力量也不够强大，也不足以成为职业教育的办学主体；政府与企业的关系尚未形成西方式的“合作伙伴”关系。行业企业在职业教育中的责任没有到位，企业和员工的需求也难以更好地得到满足。尽管政府努力促进校企合作，但原始动力不足，职业教育的质量提高和特色发挥自然受到一定制约。

三是以学历教育为主，培训比例小。以职前教育为主，职后教育不足；以正规教育为主，非正规教育少。这样一种比较僵硬的教育体系缺乏应变的灵活性，离终身学习体系还有较大距离。

尽管如此，对于一个教育基本普及的国家而言，完善体系总会比普及教育容易得多；对一个市场经济体制国家而言，调动职业教育各办学主体（权益者）的积极性，要比经济转型国家容易得多。

三、职业培训的体制特征

1.职业培训法制化

20世纪60年代是韩国经济快速发展阶段，虽然职业高中发展很快，但仍然不能满足熟练劳动者的供给，必须大力发展职业培训。1967年韩国颁布《职业培训法》后，政府建立了大量公共培训机构，1982年达到25个。由于公共培训机构培训能力有限，仍难以包揽全部的培训任务， 1974年国家颁布《职业培训特殊法》，要求500人以上的私营企业必须对其员工进行培训，每年培训员工不少于职工总数的15％。1976年为了建立统一的经费投入机制，实施了《培训基本法》，首次提出征收培训税。根据此法，300人以上企业可以选择开展企业内培训或上缴培训税，作为政府为企业提供职工培训的费用开支。

韩国职业培训分为3个层次：以高中毕业生、退伍军人和失业者为主要对象的职前培训，时间至少1个月；以接受过职前培训且需要掌握更多新知识、技能的在岗职工为主要对象的技能更新培训，培训时间在20个小时以上；以转岗工人为对象的转岗培训，培训时间一般在2周以上。

2.职业培训的项目计划及效果

进入20世纪90年代，韩国经济结构发生变化，资本密集型和技术密集型产业化替代了劳动密集型产业。为适应不断变化的人力资源需求，以政府主导并带有强制色彩的职业培训体系，开始转向基于反映需求变化的市场导向模式。1997年亚洲金融危机造成了劳动力市场的重大变化，在大量失业的情况下，职业培训的角色不仅在于造就有竞争能力的人力资源，而且通过改善失业者的就业能力，成为维系社会安定的网络。另一方面，知识经济对培训体系带来的新挑战，终身学习成为职业培训的政策焦点。

1995年韩国建立的就业保障体系，包括就业安全、职业培训和失业救济3个部分。职业培训部分主要实施了职业能力发展项目计划，利用一定比例的就业保险，对职业培训给予资金支持。计划包括对在职员工支持、对企业培训支持和对失业者培训的支持。这项计划实施以来，特别是1999年《职业培训促进法》实施以来，使韩国职业培训终于找到一个有效机制，职业培训形势大为改观。2001年失业率已从亚洲金融危机后1998年的6.8％下降到2.9％回落到危机以前的水平。表3为韩国劳动部2002年的职业能力发展项目统计表。

表3 2001年职业培训项目计划的实施结果 单位：企业个数、人数、百万韩元、（％）

对企业资助的大部分资金用于在职培训，得到资助的企业占99.7％；对工人个人资助的大部分资金用于再就业培训，但这部分失业人员只占工人总数的6％。

职业培训改革的另一方面效果是，培训人数大量增加，职后培训成为主要内容，私营培训成为主体。政府利用劳动保险金补偿和购买培训，对企业开展培训和职工参加培训，均起到了明显的推动作用。从表4可以看出，自1990～1999年，培训总人数增加了20倍，职前培训从75.2％下降到5％，职后培训从24.8提升到95％；在职后培训中，私营培训从24.1％提高到86％。

表4 1990～1999年参加职前和职后培训的比例 单位：％

四、职业教育与培训的改革

1.劳动市场的需求变化

韩国快速的经济增长和持续的产业升级换代，带来就业结构和方式的显著变化。变化之一是高新技术领域成为就业增长点。1980年到1995年，韩国各产业就业人数年平均增长率为2.3％。制造业就业增长率略高于平均值为2.7％，而知识产业平均增长5.8％，电子、电器行业为6.2％，文化服务为9.9％，医药卫生为10.5％。2000年韩国接受在职培训人员中制造业为31％，服务业为61％。

变化之二是高技能劳动力需求增加，低技能劳动力需求减少，对知识工人的需求明显增加。原因是技术密集产业逐步取代劳动密集产业，自动化生产设备逐步取代简单劳动，对劳动者知识与技能提出更高要求，这一趋势在制造业尤为突出（见表5）。

表5 韩国未来对不同技能水平人才需求的预测 单位：％

变化之三是固定工减少，临时工增加（见表6）。原因是计算机网络和通讯技术（ICT）的使用，使即时性生产方式和远程分散工作方式成为现实，由少数核心员工与多数外围员工组成的新的劳动组织，改变了企业用工方式和个人就业方式。

表6 韩国1996～2001年工资就业者的变化 单位：％

2.应对新形势、新问题的理论思考

韩国职业教育界在对本国劳动市场研究和职业教育政策中，广泛吸收了美、德、英等国的研究成果。总统教育和人力资源政策咨询委员会主任白木楷（Moo-Ki Bai）认为知识经济时代，新旧职业岗位交替加快，劳动力流动频率增加，出现了不可预计的职业能力和不可预计的劳动市场，需要教育培训体系更加灵活、更富有弹性。他还认为，企业创新往往需要“合适的人、合适的技能、合适的时间”，即时性工作、项目性工作、临时性工作、自我就业、在学习与工作之间不断转换等非正规就业方式将逐渐成为主流。通过工作学习（Though Working）、边干边学（By Working）是终身学习的重要途径，隔离于工作地点之外的学习过程，不再能适应不断更新的技能需求。因此，不但要解决从学校到工作（School to Work）的过渡，还应解决从工作返回学校（Work to School）继续学习的问题。韩国学者赞成德国职业教育研究所皮茨所长的观点，即：职业要求和个人的职业能力一一对应的法则正在被否定，新的职业领域和就业区域中，岗位要求和个人技能已经是一种开放的对应，两者都在不断变化，处于一种不断适应的过程。因此，不论是课程的动态发展，还是知识、技能的及时更新，周期都要缩短。终身学习的个性化，主要体现于满足个人的选择权利，个人将成为自身职业能力的设计者和开发者，教育培训系统提供的主要是学习环境。

通过研究，韩国职业教育学界认为，靠大量资金与劳动投入实现增长的时代已经过去，职业教育与培训体系必须改革适应知识经济时代终身学习的需求。同时，终身职业教育与培训体系的建设要有制度保障，必须建立和完善政府、企业、社区、员工、学生等各个权益者之间的合作伙伴关系。

3.改革的主要措施

目前，韩国职业教育改革主要是继续实施1996年总统教育咨询委员会提出的4项改革：第一，改变职业高中毕业生升学比例偏小的问题，通过政府增加资助，使更多职高生能升入初级学院、产业大学和普通大学。第二，教育体系要引入竞争合作机制，学校要互相竞争，学校与企业要加强合作。第三，职业教育要真正对产业界“有效”，企业要参与职业教育评估与管理，人、财、物要有更多的交流。第四，职业教育体系要更加有效，发挥政府的4个作用：一是将教育与培训整合起来，职业资格证书要把学校教育与企业需求连接起来；二是促进有效利用多媒体和远程教育技术，提供高质量、低成本的教育培训；三是扩大学校办学自主权；四是地方政府要加强对职业教育的财政支持力度。

进一步的改革体现在体制和法律层面。2001年1月韩国将教育部改为教育与人力资源开发部，并由一位副总理统管。同时，为了协调教育与经济、教育与劳动就业等方面的政策，成立了由11个政府部门组成的人力资源开发委员会。地方政府也成立了类似机构。1999年韩国实施的《职业培训促进法》和2001年3月颁布的《终身学习法》，在完善体系方面，强调把职业教育与培训结合起来。通过“学分银行”对以往的学习和工作经验予以认可，而不仅停留在变通在职人员升学考试方法上。这样可以引导在岗学习，学以致用，避免过分追求学历，造成教育“通货膨胀”。在体制改革方面，强调建立社会合作伙伴关系，调动职业教育多元权益者的积极性。

4.改革项目

（1）职业高中与初级学院的“2＋2”合作项目。

1996年由教育部发起的改革实验项目，改革的目的是通过把职业高中后2年的课程与初级学院的2年课程衔接起来，扩大职业高中学生继续学习的机会。1997年以后得到进一步推广，2001年有405所职业高中和118所初级学院参加“2＋2”项目，教育和人力资源部向其中40所初级学院提供了40亿韩元（约300万美元）的财政支持。

（2）顾客导向的教育（CE）。

为了满足产业界的需求，初级学院1996年开始与企业采取合作协议方式，共同开发适应产业界需求的多种职业教育课程，现已在75％的初级学院中实施。CE教育包括受企业委托培养技术员和为企业职工更新技能，实际运作结果，后者更受企业欢迎。CE教育就是学院将企业作为顾客，与企业在人力、物力资源上合作，改造教育环境，按企业需求人力的数量、规格和具体专业特长培养人才。1999年教育部开始资助CE教育， 2001年有98所初级学院实施CE教育，其中60所得到教育部门财政支持。

（3）初级学院招收有实践经验工人，开办成人班。

为了给成年工人提供继续学习机会，初级学院对于具有1.5年工作经验的工人实行免试登记入学，完成2年正规学习者授予副学士学位。目前，有98所初级学院开办成人班。安排职工参加学习的企业由1995年的3528家增加到2002年的20813家，参加学习的工人从7531人增加到29595人。

[1] 本文原载于《中国职业技术教育》2003年第5期。