香港的福利增强与政府干预

2023-09-30 理论教育版权反馈

【摘要】：无论香港是否真正有一个“福利资本主义”的历史时期，它在1960年代以后明显加强了政府对经济行为的干预，尤其是麦理浩当政时期的政策是艾斯平-安德森的3种欧美福利国家体制无法覆盖的，卡斯特尔将其归纳为“发展型政权”。

学界普遍认为香港是个实行放任主义（Laissez Faire）的自由港。部分香港学者未能跳出普通法系传统去看待那些规划技术表象后的基本前提。上述黎伟聪教授的“契约性规划”就是这种观念的产物。理论上在香港回归前，香港土地皆归港英政府所有，这并非从英国土地制度传统而来，但是其精髓依然是以效率和市场规律优先，一地一约，所有的土地在出让一定期限的使用权时皆附有规划条件，土地的承租方可以在规划条件内进行最大强度的开发。1984年之前，香港实行批租制（一次性地价反映整个出让期的地租），之后实行的是批租与年租混合的土地出让制度。批租制度使得香港政府在经济腾飞时期能够迅速通过土地出让（往往价高者得）补充公帑以发展城市基础设施，而在城市发展成熟以后通过加收年租使得政府共享土地增值带来的利益，实现可持续的财政收入。由此可见，所谓契约性规划固然保证了土地能够获得规划允许范围内的最优效率的发展，但是它的成功也仰赖稳定的经济与人口增长预期与稀缺的土地资源。

契约性规划能够成功实施的条件也是因为香港绝大多数建设项目位于新增的填海土地之上。香港有百年的填海造地史，但是在第二次世界大战以后填海的规模与速度明显升级，而且填海的地区往往容纳了最高强度的开发，政府能够通过对新出让土地的规划来左右整个大都会区的城市形态。除了传统的四环九约，市区的柴湾、九龙西与九龙湾，郊区的沙田、将军澳、大埔与屯门等地也都是填海所得。香港曲折的海岸线与广阔的水域面积决定了填海造地能够在包括中心区域的地理空间均匀发生（2000年以后造地活动基本悬停）。即使如此，由于新造土地在空间上分布比较均匀，所以香港可以保持原有的城市地理结构而不至于如欧美大都市那样在城市蔓延中对通勤圈的尺度失去控制。如果不考虑这些前提，不考虑新发展土地多在新造地上发生，契约性规划只能背负名义上的正义性，而无法在现实层面取得相对于法令性规划的优势（图9-2—图9-4）。

内地在规划民主化的过程中多奉契约性规划为圭臬，却没有看到契约化只是香港社区规划的经验之一，它只在特定的时空条件下服务于特定的社会组织与城市地理香港在法定图则（类似分区规划）的框架下，还定有详细的内部图则，内部图则细致地规定了各种涉及社区公共利益与私人利益平衡的条款。在整个城市的空间组织上，香港持之以恒地采取了欧洲新市镇模式，而内地相应的社区规划在计划经济时代尚能部分实现社区公共利益与功能平衡，在城市开发资本化的过程中社区利益往往被忽视，最后公共服务的实现甚至远远不如实行资本主义的香港。

pagenumber_ebook=152,pagenumber_book=150

图9-2　香港空间组织的深层动因图解

pagenumber_ebook=152,pagenumber_book=150

图9-3　左图为基于曲折海岸线和新增填海造地的香港开发模式，右图为一般单中心城市的扩展所带来的“摊大饼”式扩展，斜线阴影区域为新增土地

pagenumber_ebook=152,pagenumber_book=150

图9-4　香港在各个历史时期的填海造地区域

那么，香港的社区与邻里利益究竟是如何在空间实践上实现的?卡斯特尔（Manuel Castells）的《石硖尾症候》（Shek Kip Mei Syndrome）是一部质疑香港自由放任经济神话的论著，但是它的讨论基本上仅限于香港的公共住宅政策。卡斯特尔将香港和新加坡的公共住宅视作一种政府对劳动力要素价格的干预，但是由于作者的学科背景与实证研究本身的局限，它很难在香港的规划史和建成环境这个层面去探究住宅政策以外的空间干预所形成的区域比较优势。与之相对应的是，近期西方的建成环境史学者开始重拾对福利国家与建筑学的关系的研究兴趣。由马克·斯温纳顿（Mark Swenarton）等学者主编的论文集《建筑学与福利国家》（Architecture and the Welfare State）是这一系列努力的代表。其中，建筑学者迈尔斯·格兰丁（Miles Glendinning）的短文《从欧洲福利国家到亚洲资本主义：英式公共住宅在香港与新加坡的演变》（From European Welfare State to Asian Capitalism:the Transformation of“British Public Housing”in Hong Kong and Singapore）从规划史视角解析了香港的建成环境的福利资本主义间接“渊源”。虽然该文由于其篇幅和分析深度的限制，并没有深入探究东亚微型经济体（如香港和新加坡）的建成空间的制度基础，但是它设置了“福利资本主义与东亚资本主义”这样一个议题，并且把这个议题放在东亚的（前）殖民地港口城市的“去殖民化”背景下。在一本通篇讨论欧洲福利资本主义与建筑学的论文集中，这样的章节设置已经暗示了某种学术态度：一方面，福利资本主义的建筑学与城市学在西方是一个已经“完结”的话题，第二次世界大战后的现代主义的巨构城市理想已经随着福利国家政策的式微而被视为一个历史陈迹；另一方面，一些亚洲国家与地区用各自的政策措施实现着欧洲福利资本主义在半个世纪前所设立的社会目标，这些政策措施与城市建成环境的空间特性有着巨大的相关性。

关于福利资本主义的讨论多基于约斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）的《福利资本主义的三个世界》（The Three Worlds of Welfare Capitalism）。艾斯平-安德森将资本主义的福利国家划分为3种类型，分别为以英美为代表的典型的自由主义福利体制、以德国为代表的法团主义福利体制、以瑞典为代表的社会民主福利体制。这些分类没有纳入东亚国家的福利体制。无论香港是否真正有一个“福利资本主义”的历史时期，它在1960年代以后明显加强了政府对经济行为的干预，尤其是麦理浩当政时期的政策是艾斯平-安德森的3种欧美福利国家体制无法覆盖的，卡斯特尔将其归纳为“发展型政权”。发展型政权以经济增长或获取比较优势为目的来提供社会福利，比如对于香港和新加坡，提供福利的方式就是向大量的低收入人群（往往是在历次内地的战争与运动中流亡到香港的难民）提供住宅。香港大量建造公共住宅的时期正好是香港的轻工业大发展时期，公共住宅在香港这个高地价的地区等于补贴了工人工资，并把工人输送至荃湾、观塘、沙田与屯门这些新发展的工业区。卡斯特尔认为这种补贴工资的方法是一种政权对经济的干预，这和新自由主义视野中的亚洲现代化叙事有着根本区别。

卡斯特尔的立论始于住宅供应，也终于住宅供应，由于学科视野的限制，它无法突破到住宅以外的广阔的建成环境领域去解释港英政权对各种公共服务成本的干预，比如交通与其他社会服务。在这一点上，它尚不能破除香港的自由放任经济的神话。由此，作者提出一个“准福利政权”（Quasi-Welfare State）的概念，以此来概括香港通过城市空间干预来降低社会服务成本的政策。这种政策的作用是实现一种空间集约的生活形态，并通过各种资本与消费机器的宣传力量来强化政策的合理性。在这种政策下，政权通过3种形式来实现社会服务的补贴：直接补贴（如住宅与基础设施）、间接补贴（如港铁的物业-轨道联合开发策略形成的交通成本补贴）与空间补贴（香港的集约化空间形态所实现的社会服务成本压缩）。这3种形式的补贴在历史中依次出现，在1980年代后，集约化空间逐渐变成地产商的盈利工具，港铁公司与大地产商等大型机构完全左右了香港社会的空间生产。同时，政府规划文件并未及时将这种潜移默化的空间生产范式的转换反映为政策语言，换句话说，描述香港自身空间特性的公共话语与这个城市已经发生的变异是不相适配的。正是这种极端化的类集体主义空间的自我强化，使得香港在人力成本优势已经不复存在的情况下，依然在1980年代后的很长一段时间保持了地区的竞争优势。

香港的福利增强与政府干预

相关推荐