现代职业教育体系顶层设计研究成果

现代职业教育体系的理性化、法治化要求国家加强对职业教育体系的顶层设计，完善立法支撑，政府调整职能，介入职业教育体系的规划。

一、加强顶层理性设计

我国职业教育的发展从清末到现在也有100多年的历史了，但职业教育体系依然不完善、存在诸多问题，这与我国职业教育发展受政治影响较多、顶层理性和科学设计不足息息相关。清末、民国时期、新中国成立后三个大的时期，职业教育的发展缺乏内在的一致性，新政权建立后往往把旧的职业教育理念进行否定，建立新的职业教育体系。这种带有强烈政治色彩的职业教育体系，缺乏科学性和理性设计，使得职业教育发展零散化、积累少、延续发展困难，至今职业教育发展力量还不是很强大。

建立现代职业教育体系要加强顶层理性设计，立足于我国经济发展方式转变和产业结构转型升级的需求，立足于社会民主、法治化需求，立足于人的终身发展、自由发展，从宏观上，科学设计，理性规划。例如，俄罗斯大职教观念下的层次清晰、贯通的职业教育体系就是一种国家理性设计的方式之一: 俄罗斯将九年义务教育后的职业教育分为四个层次，即初等职业教育(高中层次)、中等职业教育(专科层次)、高等职业教育(本科层次)、高等后职业教育(研究生层次)与补充职业教育(继续教育层次)，从而构建了可持续发展的职业教育体系，使职业教育与普通教育协调发展，根据各自的职能和作用，共同促进经济社会的全面发展。

现代职业教育体系的顶层理性设计应坚持服务经济发展原则。依据经济产业结构规划职业教育的结构，依据经济发展水平规划职业教育办学层次，依据技术水平规划职业教育的办学规模，并提升办学质量，使我国现代职业教育体系与我国经济发展阶段相适应，与区域经济发展水平相适应。

现代职业教育体系的顶层理性设计应坚持适应并推动社会、文化发展原则。现代职业教育体系要适应社会发展越来越民主化的趋势，培养具有民主精神、人格完善的技术技能人才，要适应文化多元发展的趋势，培养具有开放、包容精神的技术技能人才。

现代职业教育体系的顶层理性设计还应保障人的持续、自由发展。人的持续发展要求现代教育体系的构建要具有终身教育的理念，人的自由发展要求现代职业教育体系的构建要能够与普通教育融通且转换灵活，使学生来去自由地自主性发展。

二、完善立法支撑体系

发达国家的经验证明，现代职业教育体系的建立一定要有完善的立法支撑，没有立法支撑的职业教育是无力的、断续的，不能满足经济社会发展的需求，不能满足人的持续、自由发展的需要。

在美国职业教育体系的建设中，在每个历史时期，针对当时社会经济状况，政府都能及时出台并颁布适切的与职业教育相关的法案，其法案数量之多、更新之快，涉及范围之广、影响力之大，实属罕见。据不完全统计，从1862年的莫雷尔法案至今，关于职业教育的法案达130多部。通过加强职业教育立法，推动职业教育发展，这是美国职业教育体系建设最有力的举措、最成功的经验、最突出的特点。美国职业教育立法不仅数量大、周期短，而且其立法质量始终体现着对科学性与公平性的价值追求，凸显科学精神与人文精神的融合。

日本职业教育法律法规体系也十分完整，各类法律文件的种类齐全，操作性强，而且实施有力，在规模、层次、质量和效益等方面都走在了世界前列，从1868年至今，日本政府所制定的各类职业教育法律法规多达100多种，其中既有《实业学校令》这样的基本法规，又有《工业学校规程》、《实业教育国库补助法》之类的单向法规，充分体现出国家意志和对职业教育发展方向的把握。

相比之下，目前我国职业教育法律建设比较薄弱，国家级别的职业教育法律只有颁布于1996年的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)一部。该法强制性不足、缺乏实施细则，很多规定无法落实，如我国的《职业教育法》规定:“鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”;“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。”作为强制性法律，此种描述明显强制力不足，对不执行、违法行为没有相应的惩罚规定。

我国《职业教育法》修订工作不及时，缺乏下位法和实施细则，使得《职业教育法》的法律效力较弱。我国缺乏单向法，比如校企合作是职业教育发展的重要人才培养方式，但一直没有单向法律支持。

构建现代职业教育体系，加强顶层设计应重视职业教育的立法，完善职业教育的法律支撑体系。第一，根据经济发展需要，适时不断调整与修订相关职业教育法律法规，制定各种实施细则，为职业教育改革发展指明方向。第二，以立法形式把国家政府对职业教育的基本方针和重大政策固定下来，或者将国家实施过程中有利于职业教育发展的利好政策或规定上升为法律形式。第三，依据社会经济、教育发展需要建立《职业教育法》的下位法以及各种单向法，完善法律保障体系，保障职业教育的规范化、法制化，使职业教育有章可循、有据可依，提高执行的效率，减少失误。

完善职业教育法律支撑体系，加强立法和法律的实施，可以采取多种方式实现制度变迁。在正式制度实施的过程中，制度变迁有两种运行方式，即诱致性制度变迁(指一群人或个人为追逐利益所进行的自发性的变迁)和强制性制度变迁(由政府法令引起的变迁模型)。美国的《莫雷尔法案》开启了美国政府借助诱致性制度变迁方式，推动职业教育法案实施的模式。该法创设以向各州赠地为条件，诱导各州在接受捐赠的同时，自觉地遵照联邦政府的要求，推进各类职业教育政策的制定。而我国目前仅有的《职业教育法》等法规制度采用的是强制性制度变迁的运行方式。强制性制度变迁以政府命令等国家强制力保证实施，可以在较短的时间内促成某种措施的实施。但是，目前《职业教育法》作为强制性法律的强制力不足，在实施中出现打折扣、盲目性和低效率的现象。在增强《职业教育法》强制力的同时，新制定的下位法和单向法，可以尝试采用诱致性制度变迁方式，以从强制、诱因等两方面确保法律的实施。

三、调整政府机构职能

政府的职业教育职能是国际职业教育领域研究的热点问题之一，“国际劳工组织认为熟练工人所需要的高技能作为一种公共商品(Public Good)，政府具有不可推卸的责任。联合国教科文组织(UNESCO)也认为政府对职业教育负有最主要的责任，包括提供法律框架，主导各方利益等方面”。[2]2012年5月在联合国教科文组织主导下，在中国上海召开的第三届世界职业与技术教育与培训大会达成《上海共识》，进一步推动政府在职业教育发展中的主导作用，尤其是在促进协调合作和工作与生活技能的培养上，并建议推动普通教育与职业教育之间的联系，尊重人的发展。[3]

(一) 当前政府职能多杂，且分工不明、不科学

目前，我国政府职责多杂且各级政府分工不明、各政府机构分工不科学。改革开放以后，涉及职业教育政府职责的文本主要有以下四个。

1.《职业教育法》(1996)——第十一条

国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。

此法规定县级以上政府的职业教育职责包含领导、统筹协调和督导评估等。

2.《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)

建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制……发展职业教育的主要责任在地方……强化市(地)级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。市(地)级人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协调发展，建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育;要整合和充分利用现有各种职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极发挥市场机制的作用，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育资源流失。

此文件规定地市级政府具有统筹规划、筹措经费、组织办学、整合资源、优化学校布局等多种职能。

3.《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005)

各地区要加强统筹协调，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合起来……各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。

此文件规定政府具有统筹规划、资源配置、条件保障、政策措施、营造环境等多种职能。

4.《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》

政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应……加强省级政府教育统筹。进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。促进普通高中和中等职业学校合理分布……促进省域内职业教育协调发展和资源共享，支持行业、企业发展职业教育。各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。

此文件同样规定了政府统筹规划、普职优化、促进资源共享、支持行业企业、政策引导、监督管理、公共服务、拨款等多项职责。

从以上重要的政策文本中可知，在现阶段我国各级政府的职业教育职责非常多且杂，如立法职能、统筹规划职能、管理监督职能、信息服务职能、资源整合职能、优化学校布局、组织办学和财政投入职能等。但是，以上政策对各项职能阐释都不够明确，各级政府的职责分工阐释都很笼统，使各级政府尤其是省级和地市级政府不明确自己在职业教育发展中的职责，只能亦步亦趋跟着中央政府走。各政府机构，比如教育部与人力资源和社会保障部的职能存在交叉，分工不科学。

诸多的政府责任及责任的相互交叉，究竟哪些应该是发展职业教育政府应该承担的责任，是哪个部门的职责? 政府及各部门是应该放权，还是应该集权? 发展职业教育、构建现代职业教育体系，政府拥有不可推卸的责任，应该放权和集权同步走，调整政府机构职能，并科学分工。

(二) 各级政府的职业教育责任分工

1. 中央政府和省级政府职责

在发展职业教育的过程中，中央政府及省级政府应该加强统筹规划职能、立法职能、整合资源职能、经费投入等职能。

构建职业教育体系是惠及全民的事情，需要中央政府的宏观科学规划、设计，应该依据我国经济发展方式转变和产业结构转型升级的需求，依据社会民主、法治化需求，依据人的终身发展、自由发展，从宏观上科学设计，统筹规划。

立法职能主要是中央政府和省级政府的职责，地市政府应配合上一级政府在法制、制度制定过程中的工作，将一线的切实需求反馈给上一级政府，将中央和省级政府的政策法规落到实处。

职业教育的良好发展需要整合各类社会资源，包括政府的教育部门，经济管理部门以及企业、行业、社会组织、科研机构等的各种资源。需要中央政府和地方政府的共同努力。

从某种程度上说，教育是公益事业，经费保障是各级各类教育稳定、持续、健康发展的前提条件和重要基础，职业教育也不例外，职业教育经费投入不足会直接影响职业学校的教育质量。政府财政拨款是职业教育经费的主要来源，作为中央和省级政府应充分保障职业教育发展的经费。经费投入是中央和省级政府发展职业教育、构建现代职业教育体系的重要职责。

2. 地市级政府的职责

地市级政府对构建现代职业教育体系，促进职业教育发展具有规划职业教育发展目标、调整学校布局和专业结构、整合资源、落实经费等职能。

职业教育具有为区域经济发展服务的职能，为区域内各行各业培养所需的高技能人才。因此，地市级政府应将发展职业教育纳入本地发展战略目标，根据区域经济发展的产业结构、各行各业的人才需求来制定本地区的职业教育发展规划，使之与本地区的经济发展规划协调一致。使职业教育能够更有针对性的为区域经济发展服务，避免职业教育的人才培养结构与区域经济发展所需人才结构相脱节。

政府应协调区域内经济发展与增长率结构调整的统一，不仅要看到经济社会发展的今天，还要看到经济社会发展的明天，根据经济发展的明天，也就是地区经济社会发展的人才需求预测，来统筹规划职业教育和普通教育的发展规模，来统筹规划职业教育中学校的布局，调整区域职业院校的专业设置，努力提高办学效益，切实发挥职业教育为区域经济服务的能力。

地市政府对于上级部门对职业教育的拨款一定要落到实处，本级政府部门应承担的政府拨款也要实额拨付，并积极开拓经费渠道，发动社会力量对职业教育进行扶持。

总之，切实发挥政府对职业教育发展的主导作用，应建立中央政府、省级政府、地市级政府分工合作、责任共担的政府职能体系。

(三) 政府部门之间的职能分工

目前政府机构承担的很多职业教育的职责应该调整，很多政府职责应该放权给行业协会或第三方机构，但由于政府部门之间的利益博弈，一些政府部门把持了很多职能迟迟不肯放权，不能进行职能调整，不利于职业教育的发展。

培训也是一种学习机会，培训是和教育可以融合的概念，[4]因此职业培训的职责应该属教育部门管理和实施。而我国现在由人力资源和社会保障部门管理和实施，政府机构的职能应做出调整，统一实施和管理教育活动。

信息服务职能应放权给行业协会，行业是支持职业教育发展的主要力量，行业组织掌握了企业的用人需求数量和结构等信息，掌握着大量的企业资源，能够有效与企业沟通，调动企业的专家能手。政府应将信息服务职能放权给行业协会，充分发挥行业的指导作用。

督导职能放权给行业协会或第三方机构，从国外职业教育发达国家的先进经验来看，行业组织更了解本行业中各企业的发展情况、岗位需求情况、岗位技能标准等，因此在发达国家，行业的职业资格标准很多都是由行业组织来制定的，相应的监督、检查、评价职能也由各自的行业组织来实施。我国行业职业资格标准几乎还是政府部门的事情，督导检查也是每级政府的责任。政府部门的职员并不是了解每个行业的资格标准及技术更新等，由政府承担大量监督、评价职能并不科学，既增加了政府的负担，又起不到督导应有的作用。因此，这部分权利政府也应放权给行业协会或第三方机构。

综上所述，构建现代职业教育体系，进行中国职业教育体制改革，应该加强顶层理性设计，完善立法支撑体系，调整政府机构职能。从宏观、整体上保证职业教育体系的现代性。