印度职业教育体系演进：比较研究中的成果

一、“伍德 艾博特报告”与职业教育初成

在印度教育史上，真正对印度职业教育发展有重要意义的改革，首推1936年成立的伍德 艾博特委员会。[10]

(一) 背景分析

19世纪末到20世纪初，印度的各种工业开始慢慢依照现代方式创立起来。[11]这一时期印度工业品进出口额变化较大，到1907年进口额降到53%，出口额增加到22%，印度各地相继新建了一些从事职业教育的学校。20年代末30年代初的资本主义世界的经济危机波及英国殖民地印度。印度工人的失业状况极其严重，偏重人文特征的印度教育受到抨击。1936年伍德 艾博特委员会从印度严重失业的现状出发，认为应重视职业教育，并提出“伍德 艾博特报告”。

(二) “伍德 艾博特报告”主要内容

伍德 艾博特在其报告中关于职业教育的主要改革建议有六个方面[12]: ①根据工农业需求发展职业教育。必须对国家或本邦工业、贸易和商业做出周密调查后，再决定开办何种类型或形式的职业教育。②分设两类学校机构，分别实施普通教育和职业教育。③成立职业教育顾问协会，加强工商业与教育系统的合作。同时，应在每个邦职业教育顾问协会下再设分委员会，企业家应通过提供宿舍、设备和资金来鼓励职业教育的进行和发展。④应建立各级学校。在八年级之上创办三年制初级职业学校和二年制高级职业学校(如职业培训学校、综合技术学校以及工艺和手艺学校);这些学校还应为在职工人开设半日制的学习计划;在农村地区，学校应提供农业教学服务。⑤对学生进行职业指导，而政府应经常公布有关职业教育的信息。⑥对在职业技术学校中完成学业的学生颁发毕业证书等。

(三) 改革成效

伍德 艾博特报告不仅提出发展职业教育的依据以及与工商业合作，而且提出建立两级职业教育机构的设想，在印度产生较大影响，职业教育逐渐受到重视。不久，政府开始创办一些培养技术工人的中学，建立了综合技术学校。但自1936年到1947年印度独立，印度职业教育的发展极其缓慢，综合技术学校的产生只能看作印度职业教育的雏形。

二、独立后职业教育体系的形成与发展

1947年印度独立后，随着印度民族工业发展，职业教育才真正提到教育发展的议事日程。独立后的印度职业教育大致分为三个阶段。

(一) “中等教育委员会报告”与职业教育体系草创

该阶段自1947年至1964年教育委员会成立，约15年。期间，“中等教育委员会报告”对印度职业教育的发展起到重要促进作用。

1. 背景分析

独立之初，印度职业教育发展比较缓慢。当时印度的基本目标是解决独立之初所面临的严重经济困难，重点是解决粮食增产问题，所以农业和有关农业部门的投资占投资总额的42%，工业投资只占7.9%，而实际投资只占5%。[13]由于当时社会对技术人才没有大量需求，所以当时中央和地方政府对职业教育问题并未给予应有重视。

到20世纪50年代初，印度政府开始意识到上述问题。为了使教育适应新形势下国家政治经济和社会发展的需要，印度于1952年成立了以穆达利阿博士为主席的中等教育委员会，专门对中等教育改革进行调查、研究并提出建议，最终形成印度建国后第一个关于职业教育的重要报告——“中等教育委员会报告”[14]。

2.“中等教育委员会报告”主要内容

“中等教育委员会报告”认为印度中等教育是机械的、僵化的单一型的教育，不能培养学生的职业能力。对此，中等教育委员会报告提出一些主要建议: ①以立法手段促进职业教育发展。通过立法，使工厂有义务为学生训练提供必要的设施。②在高级中等教育阶段开展职业教育，开始实施多样化课程，既可成立大量技术学校，也可成立多科技术学校(Multipurpose Schools);全印技术教育委员会应对课程细节和实际工作进行指导。③在大城市应建立技术研究中心，以满足一些当地学校的需要。④使职业或技术学校尽可能靠近工厂并与工厂密切合作。⑤学徒训练应成为职业培训的重要组成部分。

3. 改革成效

自中等教育委员会报告实施以后，印度职业教育得到较快的发展。首先，中等职业技术的学校从1950年前后的1557所增加到1964年的2106所，就读学生从117778人增加到376503人。[15]其次，印度建立了多重目的的综合高级中学，在其中开设诸如技术、农业、商业、艺术之类的职业性课程，印度职业教育体系进入草创阶段。但是，由于这类多重目的的高级综合中学缺乏教授职业学科的教师，缺乏充分的资金和设备，导致教学质量较差，生源很少。

(二) “科塔里教育委员报告”与职业教育体系确立

该阶段从1964年科塔里教育委员会成立开始，到1986年《国家教育政策》制定为止。1964年成立的科塔里教育委员会于1966年提交了4卷本“科塔里教育委员报告”，对印度职业教育产生极为重要的影响。

1. 背景分析

1956—1961年印度的二五计划主要是推行尼赫鲁的新经济发展战略，即强调优先发展国营重工业和基础工业，并迅速建立比较完整的工业体系，到1961年其目标已基本实现。[16]原有的旨在为政府及其他白领工作培养青年人的教育体制已不能满足印度工业化的需要，迫切需要大力发展职业教育。更重要的是，由于当时失业人口剧增，1966年达到1200万人之多，“科塔里教育委员报告”认为推行中等职业教育职业化能使青年掌握一定的专门知识和熟练技能，有助于他们就业。另外，在一定程度上受当时英国教育改革的影响。1956年英国发表了《技术教育白皮书》，其中特别强调技术教育对国家的重大意义，认为培养较低层次的技术人员十分必要。[17]由于上述诸多原因，1966年“科塔里教育委员报告”得以出台。

2. 主要内容

报告重点提出“中等教育职业化”概念，认为中等教育发展中最为重要的问题是教育职业化，并确定印度教育职业化的培养目标是:到1986年止，八—十年级学习职业课程的学生应达到20%，十一—十二年级(即高中)应达到50%。为此，报告提出以下主要建议:

(1) 在全国实行“10 2 3”的教育学制，在高中2年中进行多样化的课程设置，实施分流。并建议在前10年教育中设置劳动实践课，作为全部教育的组成部分。

(2) 职业教育的性质应是终结性的。学校的课程应注重生产，为已就业青年提供的专业训练应该通过业余的、函授的或短期集中等方式进行。

(3) 课程计划与产业需要相协调，在农村地区则应采用与农业有关的课程。

(4) 工业训练学校应该更多采用工读交替性的课程，应引进专门培训女学生的课程。

(5) 鼓励工业训练学校和综合技术学校根据当地需要，创办自己的小企业。

3. 改革成效

“科塔里委员会报告”建议被印度议会接受，并促成1968年《国家教育政策》出台，对印度职业教育发展产生两大重要作用。

(1) 在全国推行“10 2 3”学制，开始推行“中等教育职业化计划”。到20世纪70年代，印度很多邦已开始在高中阶段实施教育的职业化。

(2) 印度职业教育体系初步形成。1968年《国家教育政策》明确规定，印度职业教育由普通教育职业化、艺徒培训、技术员教育、工程和技术教育等部分组成，最终使印度职业教育形成一个比较完整的系统。[18]

尽管印度中等教育职业化在全国范围得到实施，但进展不快，选学职业教育课程的学生比例很小。据1977年调查结果，当时近一半高级中学在不同程度上提供了职业课程。到1986年，设置职业课程的学校增至1706所，学生增至126571人，但从比例而言，这些人数仅占高中全部人数的3.68%[19]。在农村，由于缺乏进行职业教育的设施，教育职业化进展更加艰难。

(三) 《国家教育政策》与职业教育体系发展

本阶段从1986年开始，一直到20世纪末为止，期间代表性的改革是1986年颁布的《国家教育政策》。[20]

1. 背景分析

截至1986年，印度政府当初提出的中等教育职业化的主要目标仍未实现，并出现职业教育后的失业现象。伴随着大力推广职业教育，高中毕业生中的失业人数呈较快递增趋势。在普通高等教育不断扩充的同时，职业教育发展面临重重困难，如轻体力劳动重视脑力劳动的观念依然盛行;熟练工人的收入远远低于大学毕业者的收入;职业课程脱离实践;职业教育的经费和师资条件不足;学生学习职业课程兴趣渐退等。为解决上述问题，使职业教育的发展进一步满足经济发展需求，印度政府相继出台以1986年《国家教育政策》为代表的系列职业教育政策，其中包括《教育职业化的五年计划(1985—1990)》。

2. 主要内容

1986年《国家教育政策》以下四个方面内容。①强调职业教育重要性。发展职业教育是社会发展的必然需求，中等教育中的职业课程可以为学生进入工作(领域)做好准备。②拓展职业课程。把健康和职业课程联系起来，同时开设农业、市场、社会服务等方面新课程。③加强对职业机构的建设。规定无论国营或私人企业对职业课程和职业学校的建设都同样负有责任。④改变原有职业教育的结业性(terminal nature)，代之以双向性(bifocal nature)[21]。通过增加桥梁课程，即在完成原有职业课程后，为满足学生专业成长、事业发展以及横向上进入普通课程的需要，技术和专业教育为学生提供有利的条件。

作为对《国家教育政策》的补充，《教育职业化的五年计划(1985—1990)》规定如下。①实行社会有用生产工作(工作经验)计划［The Socially Useful Productive Work ( Work Experience) Programme］，强调教育与工作以及提高职业道德与养成良好工作习惯之间的紧密联;要求在教学过程中应更好地利用和综合社会专门知识，并利用当地工厂的设备来提高学校的办学水平。②加强教育与生产联系。职业教育的设备包括农业、工业、贸易、社会服务等诸多领域。学校应给予学生足够被雇佣或自我就业的知识和技能，向学生提供进入高等普通或专业教育学习的机会。③成立专业委员会。专业委员会在评估职业化计划的同时，要对计划进行重组和完善，以促进教育更好地满足经济发展对劳动力的需要。

值得一提的是，在此期间印度政府提出大力发展信息技术(IT)产业的政策，积极提倡职业学校、企业或培训机构实施IT职业教育与培训。1986年，拉吉夫·甘地上台后，极为重视计算机的开发与利用，确定通过中等职业教育、高等工程教育以及企业培训方式大力发展计算机产业。1991年拉奥政府又制定了一系列激励计算机产业，特别是软件出口产业发展的政策，使得信息技术职业教育作为优势一直延续下来。[22]因为当时政府没有足够的资金支持建立大学，而职业教育与培训则以投资少、学制短、市场化运作的方式有效地解决了这一问题。[23]

1992年，印度政府再次把中等教育职业化作为一个重要新战略，并将职业化目标确定为:到1995年高中职业班的学生占10%，到2000年达到25%。[24]同时，为加强对职业教育的研究和管理，1992年后一些职业教育的组织相继成立，如职业教育联合理事会(The Joint Council of Vocational Education，JCVE)和职业教育研究中心(The Central Institute of Vocational Education，CIVE)。职业教育研究中心作为全国职业教育研究调查和发展的最高机构，主要内容和职责是对课程、教材和辅导材料进行调查评估，对教师培训计划进行制定和评价等。

3. 政策成效

通过本阶段改革，印度职业教育体系得到进一步发展和逐步完善，如通过增加桥梁课程开始解决职业教育“终结性”问题，有助于职业教育体系向纵向延伸和横向融通于普通教育体系;通过在中等教育的初级阶段(九—十)引入职前教育，促进职业教育体系向下拓展;通过明确企业参与职业教育的义务，加强职业教育与生产的联系;通过职业教育专业委员会、理事会和研究中心，强化对职业教育重点环节(政策、师资、课程、教材与教辅等方面)的指导、管理和研究。

三、2012年职业教育资格框架与职业教育体系完善

21世纪初，印度政府围绕职业教育发展而进行的探索从未间断，一方面积极借鉴发达国家以及周边国家的成功经验，另一方面试图保留本国的传统，在借鉴与传承中推进本国职业教育现代化进程。2012年9月3日颁布的国家职业教育资格框架(National Vocational Educati on Qualifications Framework，NVEQF)，昭示着印度职业教育现代化的开端。

(一) 历史背景

进入21世纪后，印度政府陷入人口资源丰富与人力资源短缺的困境。一方面人力资源短缺的问题凸显，很多部门亟需大量技术熟练的劳动力;另一方面，印度的职业教育发展比较迟缓，吸引力不足，质量不高，远远不能满足印度产业发展的需求。

随着国际产业的不断分工和产业链的转移，印度作为人口大国的优势日益明显。与此同时，印度政府更加清醒地意识到经济发展中一些重要机遇与挑战。

1. 本国丰富的人口资源蕴藏巨大的人口红利

根据2009年统计，在印度11亿人口中，有6.72亿人口处于工作年龄段。目前，印度人口仅有5.3%超过65岁，63%人口年龄在15—65岁之间。据预测，在未来30年，印度人口抚养比率将快速下降，这将为印度带来巨大的人口红利。[25]

2. 短缺的人力资源亟需拓宽职业教育培训功能

财政部长在2007年预算演说中指出，很多部门出现人力资源短缺，亟需大量熟练的劳动力。[26]在今后10年，发达国家将从印度获取大量的年轻劳动力。这需要拓宽职业教育培训(VET)项目来发挥国家的人口红利，实现年轻人获得工作和为国家贡献生产力的愿望和权利。

3. 新世纪职业教育发展承载艰巨历史使命

印度总理发表全国讲话，指出印度职业教育的历史使命，并于2007年宣布印度将新建1600所工业训练学院(ITI)和科技专科学校、10000所职业学校、50000所技能发展中心向社会开放，确保每年1000万名学生接受职业训练。

概言之，21世纪印度职业教育的使命就是开发人力资源，促进劳动力就业，创造人口红利，促进经济发展。要想改变当前职业教育发展的困境，必须从改革职业教育体系开始，从根本上解决职业教育发展滞后的问题。为此，印度人力资源发展部部长2012年颁布国家职业教育资格框架。[27]

(二) 2012年国家职业教育资格框架主要内容

2012年国家职业教育资格框架属于一个描述性框架，它依据一系列的知识层次和技能标准来组织资格证书框架。无论是通过何种学习方式(正式、非正式、非正规教育或培训)，学习者必须掌握特定的能力，然后有关机构按照国家职业标准，从知识或技能层面对学习结果进行认定，给予学习者一定学分，然后根据学分颁发资格证书。因此，这种资格框架能提供多种贯通衔接的学习渠道，既能在职业教育内部，也能在普通教育、职业教育和劳动力市场之间，从而建立一个从较低层次学习到另一更高层次学习的通道。无论学习者在教育或技能系统中的任何起点，均能获得继续发展。该框架主要内容如下:

1. 宗旨

NVEQF的宗旨包括: ①职业教育达到国际水准; ②在职业教育、普通教育和就业市场之间建立多层次的入口和出口; ③建立职业教育内部的联系; ④在职业教育与普通教育之间建立资格互认;⑤与产业界/雇主之间建立合作关系。NVEQF将被并入国家技能资格框架。[28]

2. 主要内容

HVEQF的主要内容:

(1) 制定国家职业标准(National Occupati on Standards)。国家职业标准(NOS)，[29]是国家职业资格标准框架的基础。部门技能委员会(Sector Skill Councils，SSC)由国家技能发展协会从产业界和雇主中推选的代表组成，主要负责制定和收录技能部门中每个工作角色的国家职业标准，并为所有被鉴定部门提供全国公共性的国家职业标准。全印度技术教育委员会(All India Council for Technical Education，AICTE)、中等教育总董事会(Central Board of Secondary Education，CBSE)和产业界协会一起参与国家职业标准的制定、修改及完善。

(2) 对先前学习的认定(Recogniti on of Prior Learning)。[30]这种认证涉及全国很多传统行业。具备一定经验的机构被授权进行对先前学习的认证或评估，例如全国开放教育机构(National Institute of Open Schooling，NIOS)从事第一级评估，社区学院/技术学院从事更高一级评估。

(3) 设计多样化的学习路径。NVEQF框架是一系列能力标准，按照递升的顺序首先从先前学习认定Ⅰ(Recogniti on of Prior Learning，RPL)、先前学习认定Ⅱ，再从第1级通向第10级，见表5.2。

表5.2 职业教育与普通教育层级及证书对应情况

注: RPL，先前学习认定;NCWP，工作准备全国证书;NCC，全国能力证书;SSC，与产业界联合认证。

(4) 学分框架。资格证书颁发主体与部门技能委员会商定每种工作角色或每一层次水平学习者应达到的能力标准，以及与普通学习者水平相当的学分。通过学习量(小时)标准，建立技能学习与理论学习间的进行等价转换的指标，促进在各个水平上形成互通的入口和出口。

(5) 学分累积与转换。①所有课程转换为学分课程，通过学分实现职普间的等价转换; ②建立开放的职业教育体系，实现教育系统与就业市场的多层面互通; ③通过补修桥梁课程，实现学生跨职普的选择。

(三) 变革的影响

尽管2012年国家职业教育资格框架刚刚出炉，现在对其评判还为时尚早。但毋庸置疑，2012年国家职业教育资格框架将在以下三个方面对印度职业教育体系产生积极影响。

1. 进一步明确职业教育的基轴，促进经济发展

印度本次职业教育的世纪变革，就其初衷而言，就是开发人力资源，促进劳动力就业，创造人口红利，促进经济发展。

2. 进一步扩大印度职业教育的对象，面向全体国民

从资格框架上看，印度职业教育由以前的封闭、孤立状态走向开放、统和。任何有需求的人，在任何时段都可以选择接受相应层次的职业教育，不受教育程度、受教育类型、年龄阶段或能力层次的限制。

3. 进一步促进职业教育与普通教育的融合

2012年国家职业教育资格框架设计的最明显特色就是通过设定统一的层次和资格证书等级，利用资格证书转换、桥梁课程，从横向上实现了职业教育与普通教育间的互通共融，双方的资格可以进行等价转换。同时，从根本上提高了职业教育的地位，有助于增强其吸引力。基于上述分析，按照职业教育的现代化特质标准，[31]可以推断，2012年国家职业教育资格框架的颁布标志着印度职业教育体系现代化进程的开始。