来自中外职业教育体系建设与制度改革比较研究

回顾得越远，展望得就越远。纵览美国职业教育体系的历史沿革，不难发现:美国联邦政府通过立法手段干预各州职业教育发展的历史就是美国职业教育体系形成与发展的过程。[48]发掘美国职业教育体系的形成规律，探讨其特点，无疑对促进我国职业教育发展，完善我国现代职业教育体系建设，具有一定借鉴意义。

一、强化职业教育立法质量观念，依法推进职业教育体系建设

通过加强职业教育立法，推动职业教育发展，是美国职业教育体系建设最有力的举措、最成功的经验、最突出的特点。纵观美国职业教育体系建设的历程会发现，在每个历史时期，针对当时社会经济状况，美国政府都能及时出台并颁布适应的与职业教育相关的法案，并且法案数量之多、更新之快、涉及范围之广、影响力之大，实属罕见。据不完全统计，从1862年的《莫雷尔法案》至今，关于职业教育的法案达130多部。

美国职业教育立法不仅数量大、周期短，而且其立法质量始终体现着对科学性与公平性的价值追求，凸显科学精神与人文精神的融合，这些精神与价值追求表现为六大特点，如图3.4所示。

图3.4 美国职业教育立法特点

(1) 严谨性

每一部法案的出台，基本上都是建立在充分调查的基础上。在颁布法案前，政府有关部门都会进行认真调查、分析和讨论，并根据实际情况进行判断。1961年，肯尼迪总统就职后，为了解职业教育状况，首先组建一个职业教育顾问委员会，负责调查和评估职业教育的现状，最后依据调查情况，促使国会先于1961年、1962年通过了《地区开发法》和《人力开发训练法》。

(2) 超前性

美国职业教育立法又一鲜明特点是未雨绸缪，做到防患于未然。当第二次世界大战尚未结束之时，退伍军人权利法案已颁布生效，许多制度性安排提前到位，各种准备性工作提前进入状态。正因如此，二战后美国政府能及时将大量退役军人妥善安置，顺利地解决了大量退役军人的培训和受教育问题。

(3) 连续性

美国职业教育立法的连续性表现在前后法案的继承性很强，后续法案是对先前法案有及时的修改或补充[49]，并往往就此问题形成一系列法案。如1963年国会通过了《职业教育法》，之后在1968年、1976年又分别出台《1968年职业教育法修正案》、《1976年职业教育法修正案》，对先前法案进行了及时修正和补充。

(4) 创新性

赠地学院是美国人的创举，它是对欧洲大学模式的一种扬弃，是对英国传统大学的创新。在殖民地时期，美国起初模仿英国牛津大学和剑桥大学模式，开设了9所学院，把学术放在最神圣的地位，与职业教育无缘。伴随《莫雷尔法案》而出现的赠地学院把高等教育从象牙塔中解放出来，开创了在高等教育中开展职业教育的先例。[50]

(5) 效益性

美国职业教育在资源配置和管理上十分重视教育资源的利用率。地区职业教育中心的优越性在于优化地区的职业教育资源配置，实现职业教育资源共享，提高职业教育资源的利用率，[51]充分体现美国职业教育的效率观。此外，1982年《职业训练合作法》旨在强调职业教育的有效性。

(6) 公平性

追求公平，特别关注特殊群体或弱势群体是美国职业教育立法的一个突出特点。1918年《斯密斯 希尔斯法》，为第一次世界大战后的退伍军人进行补偿，提供免费培训;1920年《斯密斯 费斯法》特别强调为在工业事故中的残疾人员提供培训服务;1961《地区再发展法》旨在向失业者提供职业教育;1963年《职业教育法》将职业教育的对象扩大到很多社会弱势群体，将补助范围扩大到所有残障人士。1984年《帕金斯法案》扩大联邦政府拨款补助的对象，再次特别强调对残障人士、需要技术训练之成年人、单亲父母、学习困难者以及受刑人给予补助[52]。

反观我国关于职业教育的立法历程，不难发现其中两大问题。

首先，立法进程迟缓，修订周期过长，滞后于职业教育发展的现实需求。职业教育是与社会经济发展关系最为紧密、互动性最强的一种教育类型，只有对职业教育法进行适时修订、补充和完善，才能使其符合我国社会不断发展的需求。我国现行的《职业教育法》(1996年)自颁布实施以来，一直没有制订实施细则，也没有制订配套的法律法规。而目前我国经济社会背景已发生较大变化，特别是我国职业教育事业的蓬勃发展，《职业教育法》中很多款项已与当前职业教育发展不匹配，甚至严重制约职业教育的发展，所以亟需对《职业教育法》进行及时修订。[53]

其次，我国职业教育法规体系相对薄弱，存在法规体系不健全、单项法规严重缺失，[54]导致很多重要问题较难推进。因此，亟需制定一系列与职业教育相关配套的法律法规，诸如针对农业职业教育、残疾人职业教育、职业教育经费保障、职业教育师资队伍建设、校企合作等方面的单独立法，进而构建一个宏观和微观紧密结合，全方位、系统化的职业教育法律法规制度体系。[55]

二、制定退役军人职教资助制度，保障退役军人二次专业化

美国政府1944年前后及时颁布了一系列《退伍军人就业法》，鼓励退役军人接受高等教育，特别是到社区学院接受高等职业教育，成功地促进了退役军人二次专业化，被后世誉为美国职业教育史上的丰功伟绩。

众所周知，大多数军事专业人员要经历两次专业化过程，如图3.5所示，即首先要从一个社会人变成军人，然后再从一个军人转变为社会人。退役军人安置就是军事专业人员的二次专业化过程。军人的二次专业化路径是否合理合法，能否得到社会认可，能否使军人满意，关系到安置工作的成败以及社会稳定。

图3.5 军人两次专业化过程

美国退役军人职业教育资助政策的实质就是通过为退役军人提供高等职业教育，发挥专业主义社会中高等院校的职业认证、社会认可功能，帮助退役军人实现二次专业化，重新融入社会生活。《退伍军人就业法》开启了面向美国退役军人的教育资助政策。1952年《朝鲜战争军人权利法案》、1966年《越南战争军人权利法案》，沿袭和发展了这一政策。通过接受高等职业教育，退役军人既避免了战后大规模失业的可能性，又造就了几百万专门人才。法案使得美国拥有的中等后教育劳动者的比率占据世界首位，促进美国劳动者的平均生产率远远高于其他国家，是德国劳动者生产率的1.4倍以上，日本的1.5倍以上。此后60多年的政策变迁中，以《退伍军人就业法》为代表的退役军人教育资助政策，越来越重视以提供高等职业教育资助的方式吸引适龄青年入伍。[56]《退伍军人就业法》被许多学者誉为美国联邦政府有史以来制定最好的政策。这一政策的成功，最根本的原因是该法案通过提供高等职业教育，实现了军事人力的转化。

有鉴于此，建议我国尽早建立退伍军人培训及接受继续教育制度。新中国成立后建立的以指令性安置为主的退役军人安置政策，到20世纪90年代后，已不被社会专业人员完全认可。这已成为中国退役军人安置工作中的困难与挑战。但是，在21世纪之初的中国，无论从高等教育办学能力与规模、中国财政状况和退役军人整体学历，政府资助退役军人接受高等职业教育，已经成为一个可行性很高的政策选择。[57]借鉴美国这方面的成功经验，适时颁布具有中国特色的退伍军人培训与继续教育法令，鼓励退役军人接受高等职业教育，确保他们获取必要的知识技能，[58]使他们退伍后能顺利地完成二次专业化，实属一项重要国策。

三、采用诱致性制度变迁方式，提升职业教育法案实施成效

作为法治国家的代表，美国联邦职业教育法案选择的是诱致性制度变迁方式[59]。推动美国职业教育法案实施的力量是自下而上式，即地方政府响应获利机会，从而自发组织和施行职业教育。

新制度经济学的代表人物道格拉斯·C·诺思曾说过:“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。”[60]制度变迁的诱致因素在于制度变迁的主体希望获取最大的潜在利润，制度安排具有某种确定性。在正式制度实施的过程中，制度变迁有两种运行方式，即诱致性制度变迁(指一群人或个人为追逐利益所进行的自发性的变迁)和强制性制度变迁(由政府法令引起的变迁模型)。[61]诱致性制度变迁最典型的程式，即如果你同意我对这个问题的观点及要求，我一定给你……或者，如果你不遵从我的意见，我就不给你……[62]

《莫雷尔法案》开启了美国政府借助诱致性制度变迁方式，推动职业教育法案实施的模式。该法创设以向各州赠地为条件，诱导各州在接受捐赠的同时，自觉地遵照联邦政府的要求，推进各类职业教育政策，联邦职业教育法案的诱致性制度变迁机制由此而生。[63]美国联邦职业教育法案诱致性制度变迁机制自创立以来，一直处于不断发展和完善过程中，不仅从高等职业教育领域拓展到中等职业教育领域，而且还采取了年度拨款的方法。通过这种诱致性制度变迁机制，联邦政府一方面实现了对各州职业教育发展的引导、调控和推动作用，另一方面，避免了对各州职业教育的过渡干预，较好地平衡了联邦权力与州权力。此外，由于该机制鼓励州政府匹配资金，作为种子基金的联邦职业教育拨款大大地激励了各州为职业教育进行投资，为美国职业教育的发展提供了充足经费和强劲动力。

教育发展与进步背后的核心机制是教育制度变迁。现代教育的滥觞及其在全球范围的迅速扩张，最直接的社会动力正在于教育制度的结构性变迁。[64]由于国情不同，我国职业教育法规制度采用的是强制性制度变迁的运行方式。由于强制性制度变迁是以政府命令等国家强制力来保证实施的，其运行的路线一般是自上而下、从外向内，因此往往会在较短的时间内促成某种措施的实施。但是，由于目前中国职业教育法规制度在订立时往往缺乏不同利益集团的充分博弈，在法规制度实施中又往往缺乏应有的弹性，因此有时会表现较大的盲目性和低效率。如我国的职业教育法规定:鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金;[65]各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。虽然这些条款属于国家强制性规定，但其执行效果并不很理想。因此，有必要对我国职业教育立法的制度性变迁方式进行合理革新，从而实现职业教育法规制度能以更高的效率，实现并发挥其更大功能、价值和作用。[66]

尽管美国的职业教育制度变迁有其特定的文化背景，诱致性制度变迁并不能完全满足社会中对制度安排的最优化[67]，所以不能盲目套用和移植美国的做法。当然，我国的职业教育立法可借鉴其某些经验，如尽量使政府立法和拨款机制有机地结合起来等，发挥诱致性制度变迁的积极因素，充分发挥制度执行中的效度。

四、融入全民教育与终身教育思想，拓展职业教育服务功能

教育是育人，而绝非制器。从职业教育服务的对象而言，美国职业教育体系发展有两条脉络: 一是在横向上，职业教育逐渐面向人人，逐步倡导全民化的职业教育;二是在纵向上，职业教育开始重视个体生涯发展，关注个体终身成长，见表3.1。

表3.1 美国职业教育全民化与终身化发展进程一览表

续 表

一方面，美国职业教育体系发展的过程就是美国职业教育培养对象从特定群体扩展到全民的过程。全民教育坚持人人都有受教育的权利的原则，主张教育要满足所有的人的基本学习需要。[68]自《莫雷尔法案》开始，美国的高等职业教育就摆脱欧洲高等教育贵族化的羁绊，逐渐扩大招生对象，开始向平民子弟提供高等职业教育;《史密斯 休斯法》把接受职业教育的对象扩大到14岁以上的青少年;1944年《退伍军人就业法》开创美国历史上大规模实施退役军人职业教育的先河;1984年《帕金斯法案》开启了美国全民职业教育之门;1990年《帕金斯职业教育法》强调职业教育必须服务于美国所有人、一切阶层;到2009年，《为明日工作之工人而准备》的报告提出面向人人的学院等法案，都是在不断扩大受教育对象，不懈追求教育公平的理想，这些都无不印证了美国职业教育逐步面向全民，不断提升教育公平性的发展轨迹，这也是美国精神之所在。诚如2007年巴拉克·奥巴马宣称:“每位美国公民都有权利追求自己的梦想。但是，我们也有责任确保我们所有的学生能够超越我们，走得更远、更高。”[69]

另一方面，美国职业教育体系的发展向世人昭示着职业教育逐渐服务于个人终身发展的路向。在美国职业教育体系建立之初，职业教育主要是为国家培养适合岗位工作的技术人才，属于终结性教育。《莫雷尔法案》旨在为工农业生产培养技术人才;《史密斯 休斯法》实质是通过分流促使职业科的学生就业，强调职业教育的终结性;《国防教育法》开始为不能胜任工作的居民设立开放的职业训练。从生计教育运动开始，职业教育不再局限于某一职业培训，开始关注个人发展。1974年美国国会通过的《生计教育法》其实就是一部具有终身教育理念的法案。西尼德·马兰把生计教育概括为渗透到所有课程、所有年级、所有毕业生的教育，即生计教育将成为所有学生而不仅仅是职业学校学生学习课程的一部分;生计教育应当贯穿于从小学到高中甚至大专院校的所有年级;凡是中学毕业生都应掌握维持生计的各种技能。[70]由此可见，面向每个公民终身发展的理念，从此开始植入职业教育体系建设之中。受此影响，从20世纪80年代后半期至90年代初，美国职业教育理念与性质逐步完成巨大转折，从以工作为旨归的职业教育训练转换为以重视人发展为宗旨的劳动力训练。1998年美国职业教育改称为生涯与技术教育，强调对学生进行生涯咨询与指导。由此可见，从满足岗位需求的终结性到服务个体生涯发展的终身性，是美国职业教育体系不断演进的又一脉络。国际21世纪教育委员会在《学习——内在的财富》中强调:“终身教育概念看来是进入21世纪的一把钥匙”，职业教育由终结性教育走向终身性教育，似乎成为历史的必然。

这两条脉络调整着美国职业教育发展的质量维度和公平维度，犹如职业教育体系的两翼。

美国职业教育的全民化发展方向，体现了现代职业教育发展的重要趋势。让所有人有机会接受职业教育，为更好的生活和发展而准备，是每个人的基本权利，同时通过职业教育增加全社会的凝聚力和整合作用，这亦是现代职业教育的重要特点。1999年在韩国召开的第二届国际职业教育大会上，联合国教科文组织指出:“技术和职业教育与培训应能使社会所有群体的人都能入学，所有年龄层的人都能入学，它应为全民提供终身学习的机会。”[71]我国要想从人口大国迈向人力资源强国，更需要重视发挥职业教育面向全民、面向人人的功能，特别是应面向农村、面向农民、面向农业。只有以职业教育为载体，才能真正建立起面向全民的学习型社会，才能从根本创造一个技工时代和高级技工时代，才能创造新的人口红利。[72]

与此同时，美国职业教育发展愈来愈重视服务个人生涯发展的趋向，也在预示职业教育逐渐融入终身教育体系的历史潮流。职业教育不再被看作是终结性教育而是一种终身教育，所以职前与职后教育要实现有机衔接;职业教育不再被看作是普教衍生的附属品而是一种主流渠道教育，所以职业教育要与成人教育、终身教育实现真正的融通。[73]为此，我国的职业教育体系建设应进一步解放思想，深入改革职业学校招生制度，大力落实三教统筹政策，重视学生的生涯规划和终身发展，使职业教育成为人生不断发展的“加油站”。

五、依据产业需求调整高职功能，促进高职与产业协同发展

美国高等职业教育的发展可以分为三大阶段: 第一阶段以赠地学院为代表;第二阶段以初级学院为代表，第三阶段以社区学院为代表。从历史上看，赠地学院、初级学院和社区学院是美国高等职业教育的主体，也代表着美国职业教育发展的整体趋向。研究发现，经济发展对职业人才的迫切需求，是职业教育立法的永恒动力。[74]随着产业结构变化，美国高等职业教育的社会功能不断调整，从赠地学院时期的满足工农业需求，到初级学院时期的社会分流，再到社区学院时期的社区服务，呈现一定的规律性，见表3.2。

表3.2 美国高等职业教育发展阶段及情况一览表

续 表

第一阶段: 赠地学院时期——主要培养工农业高技术人才。1860年美国处于以农业为主导产业的阶段，由农业国开始向工业国过渡，[75]第一、第二产业的快速发展迫切需要高素质专业技术人才。当时专业技术人才短缺，不仅影响农业技术推广与农业机械化进程，而且影响美国工业化的进程。各州农业促进会、园艺协会的成员等率先倡议培养工农业高级专业人才。赠地学院(又称农工学院)主要培养工农业方面的高级专业人才，教育对象一般是中下层阶级，尤其以农民和农工阶级居多。[76]赠地学院为美国工农业突飞猛进的发展做出重要贡献。[77]

第二阶段: 初级学院时期——承担教育分流(转学与就业教育)的社会功能。社区学院阶段分为两个时期。在初级学院前期(1892—1930)，其功能相当于高中的延伸，主要发挥转学功能，以缓解美国大学扩招压力，[78]并借鉴英国经验，创造性地向毕业生学生颁发副学士学位。[79]初级学院后期(1930—1950)主要承担教育分流的社会功能。在经济大萧条时期，毕业生就业困难，更多学生选择收费低廉的初级学院。之后，初级学院开始招收成人学生，提供专业培训和职业指导。二战后，又开始向退伍提供职业教育。初级学院的功能为转学教育、职业指导和成人教育等。19世纪末期到20世纪50年代，由于美国处于重化工业和装备工业占主导的阶段，第一产业下降，第二产业上升为主导产业，并且逐渐向服务经济过渡，所以初级学院中的职业教育主要培养第二产业技术人员，同时开设工商课程，培养第三产业专业人才。

第三阶段: 社区学院时期——以社区服务为中心。这里分为社区学院初期、综合社区学院时期和现代社区学院时期。在社区学院初期(1950—1970)主要培养工商业准专业人才。由于科学技术迅速发展，美国步入高科技产业占主导的阶段，除了高科技产业在第二产业中的比重大幅度上升外，服务经济的特征也已经非常明显。[80]服务业的从业人数占就业人员总数的比例从50%上升到64%。第三产业开始占领主导地位，很多行业亟需大量二年制学院毕业生。社区学院主要培养社区亟需的工商业准专业人才。[81]在综合社区学院时期(1970—1990)，美国经济发展飘忽不定，经济开始紧缩，人口出生率下降。社区学院开始吸引成人学生，并积极招收少数族裔学生和贫困学生。随着企业信息化和效率的提高，就业结构发生了变化，服务性职业增多而生产性职业减少，[82]美国的社区学院开始主要为第三产业培养高技能人才。社区学院成为社区各种教育与培训的文化生活中心，其典型特点是提供综合服务。在现代社区学院时期(1990至今)，服务和知识经济占主导的阶段。第三产业成为名副其实的主导产业，美国已经进入了服务业经济国的国情时代。[83]2012年2月1日美国劳动统计局发布《2010—2020年就业计划》，[84]预测今后十年岗位增长最快的职业有三分之一与卫生保健有关。社区学院更加注重为整个社区成员提供各种教育与服务，开展重建社区活动，更加注重成人回归教育，开始过渡教育(即向老年公民和新移民等提供扫盲、补课和英语等教育等)。2008年，奥巴马政府出台一个全国性的“让大学成为现实(Make Collegea Reality)”计划，其目标是到2016年，国家通过社区学院为那些想要获得大学学分，但其所在学校又不能为其提供这些资源的学生提供资助，使全国修读大学水平课程的学生数增加50%。[85]据2008年统计，三分之一大学学生参与了两年能授予副学士学位学院的TVET项目，此外，每年好几百万成人参加这种短期的高等职业训练。[86]

总之，由美国高等职业教育的社会功能演变可知，高等职业教育的发展路向具有一定的规律，即高等职业教育与现代产业的发展有着天然的联系，现代产业发展的不同阶段直接影响职业教育的功能定位和培养目标，两者是一种协同发展、互动促进的关系，职业教育发展既不可能跨越发展，也不应滞后发展。

这些规律对我国的启示是，职业教育发展要维持四个平衡。

1. 维护产业间对人才需求的动态平衡，实现职业教育在三大产业间的协同发展

职业教育发展要根据三种产业的需求而确定其人才培养种类、方向、标准、结构和数量，不能顾此失彼，出现结构性失衡。值得一提的是，我国不能忽视对农业技术人才的培养。农业现代化是现代化进程中不可或缺的一部分，对现代农业技术人员(或新型职业农民)的培养不能跨越，不容回避。由于诸多原因，目前报考涉农专业的学生很少，出现农业技术人才后继乏人的窘境，值得研究并采取积极有效的措施。

2. 维护区域间对人才需求的供需平衡，实现职业教育在区域经济间的协同发展

高职院校不仅要立足于服务本地经济，而且应协调地域与省域、关注国内与国际对高技能人才需求，特别要培养一大批符合国际人才标准的现代高技能人才，积极推进高技能人才的劳务输出。

3. 维护个体间对技能学习的层次平衡，实现职业教育在个体间的协同发展

改革当前高职院校生源的单一性，发挥其面向社会、面向社区、面向人人的功能，满足不同群体多样化需求，提升高职院校综合服务能力。

4. 维护教育界与产业界协同研究的平衡，实现产业经济学与职业教育学的协同发展

概而言之，无论是服务工农业还是服务社区，职业教育系统只有与产业系统进行协同发展，才能充分发挥职业教育的功能，使职业教育办学机构成为一个人力资源开发中心。[87]

尽管美国职业教育体系发展中也面临一些挑战，如许多家长、教育工作者和政策制定者视职业教育为第二等教育，仅仅是为那些学业失败者而准备的;职业教育缺乏一以贯之的任务和目标;[88]职业教育教师薪水不高，从事教学的职业声望不高，获得专业发展机会不足等。但不可否认，美国职业教育体系演进中确实有借鉴之处。

任何一个国家的教育都是传统与时代的产物。在我们借鉴美国职业教育体系建设经验的同时，还要意识到，教育借鉴的过程是一种内化和本土化的过程，我们既要学会洋为中用，又要切忌盲目套用。

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