德国职业教育体系运行现状及比较研究

职业教育体系的正常运作的前提是具有合理的职业教育制度。本节主要从法律制度、管理制度、师资保障制度和经费保障制度四个维度来了解德国在制度建设方面的情况。

一、德国职业教育体系的法律制度

德国是一个法制健全的国家，政府十分重视立法，特别是职业教育的立法。1969年颁布的《联邦职业教育法》是德国职业教育最基本、最权威的法规，它规定了职前和职后培训的目的，职业训练内容、方法、期限，以及培训企业与受培训者的关系和双方的权利与义务，培训机构和人员的资格，实施培训的监督和考试，职业教育的组织管理和职业教育的研究等。之后德国又相继出台了一系列与《联邦职业教育法》相配套的法律法规，各部门、行业、地方也相继出台了相关的条例或实施办法。这些法律法规规范和约束着具体的职业教育行为。德国的职业教育在学校名称、培养目标、专业设置、学制长短、办学条件、经费来源、教师资格、教师进修、考试办法、管理制度等方面，都是依照有关法律，有明确而具体的要求，同时还有一套包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的职业教育实施监督系统，使职业教育真正构建了有法可依、依法治教、违法必究的法制体系，这一体系为完善职业教育的管理，促进职业教育健康有序地发展奠定了法律基础。1969年出台的《职业教育法》是德国职业教育体系建设的根本依据。该法案包含九个部分: (1) 一般条款; (2) 初级人员培训的关系; (3) 职业培训的组织; (4) 职业培训委员会; (5) 职业培训研究; (6) 特定经济行业和职业的特殊条款; (7) 关于要受到关押或惩罚、处罚的犯罪行为的条款; (8) 修订与废除; (9) 过渡性和终结性条款。

除了《职业教育法》，德国还出台了多部法律法规对职业教育进行规范，见表2.3。

表2.3 德国职业教育主要法律法规

续 表

德国对教育的管理、监督、组织实施，主要采用立法的形式保证。他们坚持依法治教，颁布了许多职教法规，形成了一套内容丰富、互相衔接、便于操作的法律体系，有力地促进了职业教育的发展。

德国于1969年颁布了《职业教育法》，它包括: 职前和职后培训(继续培训和转业培训)，对培训企业和受培训者的关系、双方的权利和义务，对培训机构与人员资格的规定，对实施培训条例的监督和考试，对职业教育的组织管理和职业教育研究的规定等。

1972年，在德国联邦范围内对企业内部培训和各州职业学校培训的课程结构进行了协调。1974年，根据法律规定，政府建立了联邦职业培训研究所并颁布了正式承认的培训职业。

2004年，德国政府出台《联邦职业教育保障法》，其主要内容是以立法手段调控和保证企业提供培训岗位。具体实施程序是: 每年9月20日，若全德企业所提供的培训岗位总数低于当年未获得培训岗位求学者总数的15%时，该法生效。届时，凡员工超过10人的企业，若培训学员不到从业者的7%，则必须交纳培训税。凡提供培训岗位超过7%且全部签订培训合同的企业，将得到相应的经费补偿。

2005年1月27日德国联邦议会、2005年2月18日联邦参院通过了总的修订方案，2005年4月1日，新《职业教育法》生效。新《职业教育法》在坚持一致性原则的同时，强调加快职业教育改革步伐和创新周期，加快实现职业教育相关教学文件的现代化，为此制定了下述措施: 加快现代化培训职业及其培训条例的实施程序，精简职业教育相关管理与咨询机构来促进现代化，加速建立现代化的职业教育培训职业体系。

德国职业教育的法律法规在学校名称、培养目标、专业设置、学制长短、办学条件、经费来源、教师资格、教师进修、考试办法、管理制度等方面，都做了明确而具体的规定和要求，同时还建立了一套包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的职业教育实施监督系统，这一体系为完善职业教育体系的管理以及促进职业教育体系健康有序地发展奠定了法律基础。

二、德国职业教育体系的管理制度

根据1949年制定的德国《基本法》以及1957年联邦宪法法院的裁决，德国在文化教育领域实行联邦制，文化教育由各州自治，州享有文化的自主权。[12]1969—1971年，《基本法》作了几次修改，扩大了联邦权限，1969年10月德国首次建立了中央教育行政机关——联邦教育和科学部，从而形成了德国合作式的文化联邦制。在这种制度下，各州仍然对学校教育进行管理，此外，联邦可以通过一定的权限和建立一些协调机构参与教育事宜的决策。需要注意的是，联邦政府享有校外职业培训领域的立法权。

在分析职业教育管理体制时，我们可以从联邦和州两个层级进行分析。联邦层级的管理部门有联邦教育与科学部(BMBF)、联邦职业教育研究所(BIBB)、联邦有关专业部以及联邦劳动和社会秩序部及联邦劳动局。州层级的管理部门为德国各州教育与文化部部长联席会(KMK)、各州教育与文化事务部、各州的经济部门。

德国是典型的合作模式，职业教育是由国家政府部门和经济协会或行业协会等组成的多种参与者所控制的，既注重专业理论知识的学习，也注重职业实践经验的积累，实现了决策体系的多元化。联邦和各州的政府机构对学校教育的秩序和管理拥有强势话语权，各州是通过相应的职业教育课程教学大纲来对职业学校中的职业教育进行控制的。社会性合作机构在国家、区域和本地各个层面上也都参与了企业教育部分的管理与控制过程，在联邦职业教育研究所的高级委员会中派驻有代表，参与委员会的各项决策，他们也加入了各州的职业教育委员会。

德国的职业教育是由社会众多部门参与的多元、多层次管理体制，除联邦和州政府外，经济部门、行业协会、联邦劳动局、各类公共部门和教会均是职业教育的直接参与者。政府部门中的联邦教育与研究部和联邦经济与技术部主抓全面领导工作，负责《职业教育法》的制定与实施，对和职业教育政策相关的原则性问题拥有管辖权。各类培训条例都必须经过该部的同意才允许颁布。在州的层面上，则是制定相应的职业教育课程教学大纲。各州文教部长联席会议协同各州经济部门如行业协会进行协调。

由上面的描述可以看出，德国多元化的决策主体以及合作化的控制模式决定了德国职业教育体系的完整性、紧密性，并且起到了为德国职业教育的发展方向掌舵的作用。

2003年，联邦教育与科学部提交的报告《德国的职业教育》中，职业教育的管理体制被分为了四个层级，即联邦层级、州层级、地区层级以及培训场所层级，具体结构如图2.5所示。

图2.5 德国职业教育管理体制[13]

在德国，职业教育事关国计民生，涉及政府、企业和学生个人，是一项多元社会利益集团共同参与的公共事业，其办学主体是多元化的。各方面相互促进才能形成促进其发展的合力，各方面的相互制约才能兼顾各方利益。州一级建有由雇主、工会及州文教部等主管部门的代表组成的职业教育委员会，就职业教育方面的问题向州政府提供咨询。

德国职业教育的管理主要由四类机构实施，它们之间并不是垂直的上下级关系，而是分别代表不同的利益群体，根据各自在职业教育中的职责实施管理。

1. 联邦教科部

联邦教科部代表联邦政府履行职业教育方面的职责，主要职责有: 主持制定和修改联邦职业教育法，并对此法有解释权，对执行情况有监督权;根据实际情况的变化制定职业教育中带有根本性的重大政策;建立并领导联邦职业教育研究所，发布职业教育年度统计资料和职业教育年度报告，使联邦职业教育研究所成为在职业教育科学研究和实践指导方面最有权威的部门;颁布一切有关职业继续教育的条例和各行业实训教师的资格条例。

2. 州职业教育委员会

根据联邦职业教育法，在州一级设立州职业教育委员会。州职业教育委员会由州政府设立，其成员为数量相等的雇主、雇员和州级最高管理机构的代表。州级最高管理机构的代表一半应由学校教育问题专家出任。州职业教育委员会的任务是: 致力于统一的职业教育制度，促进校企合作，考虑学校教育事业改革发展中的职业教育问题，并向州政府提出政策建议。州职业教育委员会的决定通过投票表决方式做出。

3. (行业)职业教育委员会

德国职业教育的主管部门是行业部门，如经济、农业、卫生部门等，根据联邦职业教育法，这些主管职业教育的部门也要设立由雇主、雇员和职业学校教师代表各六名组成的职业教育委员会，其任务是决定职业教育的重要问题。

4. 工商业协会和手工业行业协会

工商业协会和手工业行业协主要完成(行业)职业教育委员会决策后的管理工作。地区一级的行业协会在联邦职业教育法律的范畴内，负责本地区内职业教育的咨询、检查、审核(包括考试)等事务。要特别指出的是，行业协会在双元制职业教育中同样发挥着重要的作用。根据德国《职业教育法》，行业协会直接担负着监督企业职业教育运行的职能。长期以来，行业协会一直在为捍卫其在职业教育中的主导地位进行着不懈努力。

可以看出，德国的职业教育体系是一种严密有序切实可行的教育管理制度，这种良好的职业管理制度环境，也为德国职业教育的真实高效运作奠定了稳固的基础。在整个双元制职教体系中，无论是教育和实践训练时间的分配，还是培训的运行机制，无论是教学计划还是课程目标的制定、课程方案的描述、教学方法的运用都有严格的管理制度，这一切均使双元制的操作运行机制更为健全、更为完善，保障了整个职教体系得以有效而顺利地开展。

三、德国职业教育体系的师资保障制度

为了保障职业教育的质量，德国对职业教育师资的培养做出了明确的规定。教师分为两类，一类为学校教师，一类为企业培训师。初步培训(Initial Training)和深造继续培训(Further and Continuing Training of Teachers)贯穿于职业教育教师的整个职业生涯。

要成为职业学校的教师必须通过第一次国家考试(The First State Examination)和第二次国家考试(The Second State Education)。每个阶段都有详细的规定，例如，有意成为教师的人员必须在大学或者同等性质的机构学习至少两门专业课，教学方法、教育科学知识和教学技能知识，随后才可以参加第一次国家考试。一名真正的职业教育教师必须经历两到三年的职前教育才可以正式上岗。而学校教师的学习生涯并未戛然而止，教师可以在职培训加深对教学的理解，同时也可以拓宽职业生涯道路，参加转岗培训。

《职业教育法》(The Vocational and Training Act)和《手工业法》(The Regulation on Craft Tradesman)都明确规定培训师必须具备的个人品质和专业知识，以传授给被培训人员。德国也曾试图以量化的方式来阐述上述条款，并于2003年出台培训师资质测试。然而，在试运行期间遇到了一些问题，这个测试并未大范围实施。目前德国还没有对企业培训师的入职资格做出明确的规定。培训师的在职培训机会较多，包括公司内部的培训和公司外部的培训两类。

四、德国职业教育体系的经费保障制度

在德国，职业教育的经费来源多样化，包括联邦教育与研究部(BMBF)、联邦经济部(BMWI)、联邦劳动部(BA)、州劳动局、州经济局、州教育局、州文化事业局、欧盟、地区团体、公司、行会、私人机构以及个人。经费来源根据职业教育的性质不同分为初级职业培训和继续教育培训。不同职业教育形式具有相应的资助主体，见表2.4。

表2.4 德国不同职业教育形式的经费来源

此外，为了保证资助的全面化，德国还制定了专门的资助计划。比如，针对具有特殊资质人才的培训项目。联邦教育与科学部自1991年开始为这一人群提供特殊的培训拨款。这一项目与学术教育中的天才教育地位同等。此计划预计向大众传递一个信息——职业教育与学术教育具有同等的价值。同时，培训者通过此项目能够明确职业培训的结束并不意味着职业生涯的结束，通过多种继续教育培训可以提升职业技能并且拓宽职业生涯。

职业教育的质量是职业教育发展的前提之一，德国当局意识到提升学校自主权可以有效提高教育质量。财政自主是提升自主权的主要象征，如何进行财政划分是德国当局面对的主要问题。近些年，企业培训的经费压力也逐渐从企业过渡给了公共部门。为了解决经费问题，联邦教育与研究部成立终身学习资助(Funding Lifelong Learning)委员会并于2004年提交了一份计划书，明确提出对职业教育资助体系进行改革的必要性，同时提议建立基本法律来保障职业教育的发展。另外的一份计划书提出为低收入人群提供经费，使其具有获取终身学习机会的权利。

德国职业教育的发展经费，是各类教育承担机构按一定的形式对教育和培训进行投资和资助的。职业教育的投资体系中经费主要来自政府和企业。国家资助主要是通过州政府、联邦劳动局和联邦职业教育研究所投向各类职业学校。具体性资助形式如图2.6所示:

图2.6 德国职业教育投融资形式图

政府对职业教育的投入由联邦《基本法》明确规定国民生产总值的1.1%、工资总收入的2.5%用于职业教育，在战后经济困难时期也是如此，并由议会审定监督。德国的《劳动促进法》规定了要为职业进修提供帮助及提供学习期间的收入、待遇等。企业对职业教育的投入占职业教育总投入的80%。企业培训经费由多种成分构成，包括企业自身资助、企业外集资资助、混合经费资助等。

(一) 企业直接资助

企业直接资助是双元制职业培训经费的主要渠道。企业投资建立职业培训中心，购置培训设备并负担实训教师的工资和学徒的培训津贴。采用这种模式的主要是制造业的大中型企业，如西门子公司、大众汽车公司、奔驰公司等，以及服务性产业，如德意志银行、保险公司、大型百货公司、贸易公司和大型饭店。这种企业由于对技术工人需要量大，可依靠自身的培训中心或培训部培养后备力量;小型企业如手工业企业，则一般没有培训中心，学徒须到跨企业的培训中心培训。所以，小型企业除支付实训教师的工资和学徒的津贴外，仍须为跨企业培训中心支付培训费用。

(二) 企业外集资资助

企业外集资是为了防止培训企业和非培训企业之间的不平等竞争而引入的融资形式。按照集资对象的不同，企业外集资又以多种基金形式设立，主要有中央基金形式、劳资双方基金形式和特殊基金形式。

1. 中央基金形式

中央基金形式是由国家设立、以法律形式固定向国营和私营企业筹措经费的模式。按规定，所有国营和私营企业，无论培训和非培训企业，在一定时期内都须向该基金缴纳一定数量资金，通常按企业员工工资总额的一定百分比提取。国家根据经济发展状况确定和不断调整比例，其值一般介于0.6%—9.2%。中央基金由国家统一分配和发放，并定有一套严格的分配制度和资金申请条件。中央基金规定，只有培训企业和跨企业的培训中心才有资格获得培训资助。不同的培训职业、不同年限的培训、经济发展水平不同的区域和不同规模的企业所获经费资助的多少是有很大差别的。一般情况下，企业可获得其培训费用的50%—80%的补助;如果所培训的职业前景看好，企业可获得100%的资助。由于参与培训的企业可得到这些资金，一方面可激发企业参与培训的积极性，另一方面可平衡企业间的经济负担，一定程度上避免了可能由此而引起的不平等竞争。

2. 劳资双方基金形式

这是20世纪80年代发展起来的资金筹措形式。其倡议者是代表广大雇员阶层的工会组织。这种基金主要来源于实行劳资协定的企业。这些企业定期向基金会交纳一定数额的资金作为培训费用。这些资金主要用于企业外培训，特别是学徒培训第一学年在企业外培训中心的费用和建立企业外培训中心的投资费用。目前实行这种基金形式的有建筑、园林、石雕和烟道清扫业。以建筑行业为例，企业须向该基金交纳占职工工资总额0.5%的资金。这种基金可按照行业的特点，集中兴办企业共同需要的企业外培训中心。为了保证基金的稳定和不受经济状况变化的影响，企业交纳资金的比例是按照经济平均发展水平制定的。这样，既保证了基金数额不作经济变动，又对培训企业的培训决策提供了一个稳定的经济基础。同时，在一定程度上保证了培训和就业市场的供需平衡。由于这种基金是以企业工资总额的百分比计算，对工资结构不同的企业会产生不同的影响。

3. 特殊基金形式

行业基金是为了满足某个行业的特殊需要，为促进行业职业教育的发展而建立的基金形式。它要求行业内的所有企业向该基金交纳一定数额的资金作为本行业职业培训的共同经费。基金由行业自行管理并统一分配。这种模式的优点是可动员本行业的所有企业直接或间接参与本行业技术工人的培训。由于资金只分配给本行业的培训机构，使培训向行业专门化方向发展，但容易偏离统一的培训要求。区域基金是为了满足一个地区的特殊需要，为促进区域职业教育的平衡发展而设立的。行业协会基金这种基金形式在德国较为常见。基金由行业协会向所辖企业征收，主要用于行业协会承办的跨企业培训中心和继续教育中心，不用于企业培训。

(三) 混合经费资助

建立在企业直接资助和企业外集资形式基础上，由国家对企业提供税收优惠政策而构成的一种间接资助形式。简言之，培训企业用于培训或交纳给基金会的资金在一定时候可从国家的税款中以一定比例扣出。目前，这种优惠税款有专门扣除款、及时扣除款、固定扣除款、补偿款和社会福利优惠款等。除了以上投资和资助方式，还有个人资助。这种个人资助方式是指受培训者自己出资参加职业教育培训，主要存在于职业继续教育领域。

由此可以看出，不同学习和培训场所及多元的教育承担者决定了职业教育办学经费来源的多途径。在众多教育承担机构中，国家(联邦和州)和企业是主要的经费承担者;其他参与者主要在职业继续教育和转岗或转业培训方面提供部分经费。由于德国政府和社会各界对职业教育有较高投入，因此接受职业教育的学生不仅不需要交纳学费，还可以获得生活津贴，学生的社会保险费也由培训企业缴纳。这种多元化的投融资体制为德国职业教育的体系建设提供了充足的经济基础。

(四) 其他制度

1. 各级教育有机衔接

德国的小学是四年制，小学毕业后可根据个人成绩或其他情况选择升入各类中学。文理中学学制九年，其中后三年是大学的预备阶段，获得毕业考试合格文凭者可直接报名升入大学，当然在此之前也可转入职业教育学校。实科中学学制六年，取得文凭后既可选择进入文理中学高年级就读，也可升入职业学校、职业专科学校或高级专科学校，这些都属于中等职业教育范畴。另外，还有普通中学学制五年，视不同情况可转入高年级实科或文理中学。

在中等职业教育中，职业学校属于职业学习的普通教育或职业准备教育，学生毕业以各科及格证明为准。职业专科学校是全日制单轨学校，学生在校直接接受某一专业的专业培训，并获得某种岗位的职业资格。

高级专科学校则只录取实科中学学生，课程既有理论也有实践，为进入大专高等专科学校做准备。其他的职业教育学生要进入高等专科学校，如文理中学毕业生则需到企业预实习半年，达到相关实践能力的要求;职业学校等的毕业生则需要到职业补习学校补习有关课程，达到相应基础知识和专业知识的要求，并通过高级专科学校的毕业考试。

由于高级专科学校(相当于职业高中)与高等专科学校(大专)紧密衔接，为高等专科学校达到相应培养目标奠定了很好的基础。除了高等专科学校外，德国也有职业学院。职业学院招收文理高中等的毕业生，教学上也进行双元制职业教育，主要培养高层次技术人才，要求学生毕业时掌握面宽且有一定深度的专业理论知识。

2. 以企业为后盾的校企合作办学模式

德国职业教育在校企合作方面非常成功。各个学校都建有各类实验室用于教学与科研，除教学任务外，通常还从事应用研究与开发工作，并与工艺技术和知识产权的转让紧密相连，在应用领域做出其贡献，受到企业界的充分肯定。在大型企业，设有企业培训中心，中小企业则成立跨企业的联合培训中心，都为职业教育学生提供实训生产岗位。这种以企业为后盾的校企合作办学模式，实现了互利互惠、优势互补、资源共享、相互促进、共同发展，也成为世界各国借鉴的模式。

3. 严格的考核制度和资格证书制度

严格统一的第三方考试是德国职业教育教学质量的有力保障。德国的职业教育考试既有中间考试又有结业考试，既有书面考试也有实际操作技能考核。考试由经济界的工商会及手工业协会以及类似的单位组成的考试委员会主持进行，委员会的成员由企业雇主、雇员代表以及职业学校的老师组成。如果不能通过考试，学生则不能从事本行业的工作，来年要再参加一次考试。这种教考分离的考试方法使教学质量得到了保证。行业协会是职业资格认证的主体，国家只是对认证制度提供法律上的合法性保障，资格认证的具体执行则是由雇员、雇主和学校三方代表共同组成的考试委员会执行。

职业资格证书制度是劳动就业制度的一项重要内容，也是一种特殊形式的国家考试制度，它是指按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价与认证，对合格者授予相应的国家职业资格证书。

政府主要以政令、法规对职业资格制度进行宏观调控，如严格考试、注册和颁发执照，不允许没有资格的人从事规定的职业等。在德国政府主要在宏观上把握职业资格制度的方向，并充分调动经济界中各个有关方面共同参与职业资格认证的关键环节，如命题、评分等。

各行业协会或学会等社会专业团体在职业资格制度中扮演主角，具体负责职业资格的评估标准制定和评估程序的运作。行业协会是职业资格认证的主体，国家只是对认证制度提供法律上的合法性保障，资格认证的具体执行则是由雇员、雇主和学校三方代表共同组成的考试委员会执行。各有关行业协会不仅对承担培训的企业的资格进行认证，而且还负责确定不同职业的培训时间，负责审查培训企业与受培训者之间所签订的培训合同，负责职业资格认证的考务管理和考试具体安排，负责资格认证后合格证书的发放等。德国的职业资格认证体系主要由三个层次组成: ①整体上的法律制度体系。法律规定了德国职业资格认证的总体要求和具体的认证考核内容及方式。②职业资格认证的组织实施体系。该体系包括以行业协会为主，以代表各方面利益人员组成的命题委员会及以考核专家组为具体执行人的组织机制。③以统一标准、统一命题、统一考核时间、统一阅卷和统一发证为核心的质量保证体系。

德国职业教育遵循“宽进严出”原则，实行培训和考核相分离的办法，学校、企业负责培训，行业协会出题考试。接受职业教育的学生要获得国家统一颁发的资格证书并不容易，除了口试、笔试等文化课考试外，更重视技能操作考核。如果学生接受完某个专业的教育后，因种种原因没能选择自己的专业，还可以重新选择其他专业进行学习。如果没有成功获取双元制资格，政府也可继续安排其再读一年的预科班，再次提供一次就业机会。这一资格证书制度为德国职业教育体系的下一环节做了准备。