维护公共利益：公权制衡与政策调控

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：城市规划、建设、管理是政府重要的行政职能，具有先天的代表公共利益的属性，法律赋予其对危害公共利益的私权力行为进行强制性干预。“维护公共利益”几乎在所有国家都被作为公权对私权进行干预的合法界限，公共利益被视为公权核心。对西方国家相关法规进行解读，可以明显发现，只有公共利益才构成对公民行为限制，并促使其将私权和相关利益予以渡让的原因。

城市规划、建设、管理是政府重要的行政职能，具有先天的代表公共利益的属性，法律赋予其对危害公共利益的私权力行为进行强制性干预。“维护公共利益”几乎在所有国家都被作为公权对私权进行干预的合法界限，公共利益被视为公权核心。对西方国家相关法规进行解读，可以明显发现，只有公共利益才构成对公民行为限制，并促使其将私权和相关利益予以渡让的原因。在我国的相关法律中也日益明确地体现出这一基本特点。例如，《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；《民法通则》规定“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济”。我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以按照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》也指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。本质来说，公共权力指向利益关系状况的调节，公共资源则是公共权力的内在构成要素，也是政府组织借此制约人们的外在行为，进而调节人与人之间的利益关系状况的能力所在。因而，城市规划与设计作为一种社会技术，其最大难点已绝不再是单单落于工程技术问题，而是在于如何合理地动用公权力去调整、约束私权力（利），维护公共利益，同时基于现代社会中的基本法律关系取得其合法性地位且得到社会的认同。在现实实践中，其所约定的城市空间开发建设行为，往往伴随多元利益冲突下的激烈博弈，并由于城市空间使用的外部效应而必然对多元利益主体产生直接或间接的影响；而利益主体只有在竞争和冲突中寻求利益关系的平衡，建立合理和谐的利益调节的机制，才能真正促进转型期的社会稳定与和谐。

从根本上，土地、资金和房地产开发构成了城市建设的主要特征，也成为当前城市建设发展过程中体现利益格局的关键环节。1991年上海市住房制度改革实施方案拉开了其住房制度改革的序幕。此后，1998年中央明文规定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，促使住房制度发生了根本性的变革；同时，“九五”（1996至2000年）时期我国政府政策对房地产业的倾斜，这些都对上海房地产业发展起了很大的推动作用。从2001年8月开始，上海市实行内外销商品房并轨，土地供应方式从双轨制归并统一；同时，除了经认定的旧区改造地块可以采用协议方式供地外，用于商业、旅游、娱乐、金融、服务业和商品房等项目用地必须通过招标、拍卖出让方式供地。这一时期上海房地产业发展速度和规模十分惊人，土地的市场化程度达到了全国最高（图4.18）。随之而来的是大量财政收入和GDP的明显拉动，在此推动和影响下的地方政府于是逐渐偏向游离于国民经济宏观监控而朝向一种特殊的针对房地产业的发展模式。而这些也成了当时全国普遍存在的现象。

针对上述不利现象，2004年3月，国土资源部、监察部于联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，目的是使土地出让的交易过程更加透明、公平，规定当年8月31日后在经营性土地的出让上必须采取“招拍挂”的方式。这一政策也标示了地方政府的向市场交权，政府开始向专职的监督职责转化而非既是公证员又作为受益方，政府职能开始加速转变。这一举措的后果之一，是全国各地的地价快速上涨，并带动了房价飙升，地方政府也借助招拍挂催高地价整体获利。2004年地方政府没有很好地落实中央相关政策，房价过高、投资偏热的趋势愈演愈烈，并触发了2005年3月国家的新一轮“调控升级”；此后，第三轮的房地产宏观调控又在2006年5月随着“国六条”出台而拉开，其后“国十五条”、重启个调税、“限外”政策等补充或细化的政策陆续出台。中央政府在后续则进一步趁机加强反腐、集中地方财权，通过将养老金管理权收归中央，防止腐败和遏制违规投资，并着重强调了加强制度建设和体制创新，加强对权力运行的制约和监督。

此外，无论是在传统计划经济体制下，还是在城市经济管理体制改革过程中，城市建设和经营管理还必须解决资金来源的问题，这也构成了当前上海城市建设与改造的核心约制。对于庞大的资金需求，政府自身力量毕竟有限，因此往往更多地借助房地产开发商的力量。纵观1949年以后以来适应经济体制的不同和经济体制改革深入的程度，城市建设的资金来源渠道和投资建设方式主要可以划分为四个时期，上海城市建设改革和发展的步伐也与这样的体制背景密切关联，并不断拓展新的渠道进行改革探索。城市建设的投融资模式，日益朝向以政府为主导、以城市的阶段性建设发展为目标，并通过内部资金循环来促进一种整体良性发展机制的形成除了城建规费、财政资金、银行借款、市场债券股票之外，还率先探索了土地收入的利用、社会化资本引进、以上市公司为重点的资产重组和资本运作等各类创新性方式，促进资金的稳步增长与有效保障。

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图4.18　上海土地使用权有偿出让面积

然而，对于参与城市建设与改造的开发商而言，其根本性目的还是获取利益。同时，利益矛盾由于复杂的动迁利益关系也呈现多样化，而且由于利益主体自身能力上的差异更为凸显。具体来说，对于开发商而言，一方面，这些住房由于都是针对重大工程项目的推进而由政府实行定向分配的，具有较稳定的利润保障、市场空间，需要承担的风险相对较小；另一方面，其所能获取的利润空间也相对受限。因为政府往往对这些住房的单价予以限定，以保障中低收入家庭通过拆迁过程仍有房可住，并往往实行的是封闭式运作，不具备随市场进行房价大量上涨的条件。旧城居民由于自身的社会特征，在旧城改造的三方利益主体中往往处于弱势地位。动迁居民渴望最大化补偿与居住条件明显改善，在动迁过程中很难得到利益上的完全满足，从而造成较大的心理落差。这就要求政府在引入市场力量的同时，必须更好地解决社会公正的问题，解决好居民补偿与安置问题。

回过头来看，自浦东开发开放以来，上海城市发展一直是一种强势政府主导型的模式：政府是发展主体，尽可能地对城市的各种资源进行有效配置来推动城市快速发展。上海的独特之处又在于，其政府经济发展主体的功能是以政府性公司的形式来承担。有关专家曾这样对其评价：“政府直接插手资源配置和经济运行，这种城市经营型发展非常有效，但政府层面的绩效是以扭曲市场关系为代价的。”在发展现代服务业方面，这种借助政府之手来对资源进行捏合的方式则显得缺乏动力。政府转型和行政体制改革已呼之欲出。

我国行政管理体制改革从1982年开始共经历了多次大的改革，上海作为中国特大型城市，其行政管理体制以机构改革为主线，与我国的行政管理体制改革相适应，先后进行了六次改革和调整。尽管每次改革所面临的问题和所处环境均存在很大不同，但都是在我国不断深入经济体制改革以后提出来的，从计划经济向市场经济的转型是总体趋势，并着重于政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，体现为整体推进、步步为营的渐进式改革，推进了政企分开、政府机构改革、行政审批制度创新、科学民主决策机制建设及国有经济布局和结构战略调整等一系列改革举措，促使政府管理的职能与方式等都发生了重大转变。事实上，早在2005年浦东经国务院批准进行综合配套改革试点时，建构公共服务型政府，强调克服经济建设型、全能型政府的弊病，就已作为“中央赋予上海和浦东的新的战略使命”提出。2008年7月《上海市政府机构改革方案》经会议审议通过，提出上海市政府将撤并精简一批委办局机构，优化政府内部的组织结构；2008年上海市委确定的14项重大调研课题也促进了《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》及其4个配套文件的提出，切实推进了上海第六次行政管理体制的改革，促使逐渐形成一种以促进企业主业发展为导向，着力推动全方位开放式重组，优化国资布局结构的重组路径。有人将这种整合重组模式称为“新上海模式”，以区分原来政府强势主导的“上海模式”。总结来说，这一新模式的实质就是“市场主导+政府推动”。

归根结底，城市更新中面临的各种问题、矛盾是城市中各个利益集团相互博弈的产物，而某一方话语权的缺失则势必导致博弈的结果向单极化发展——当一个国家所实行的政治和经济制度不对弱势群体的诉求施加有效的支持和保障，实际则构成了对资本力量的纵容和护持，也体现为一种公权的私权化及不作为。今天公平与人权的意识正日益增多地进入到我国政府的意识之中，并通过公共政策的制定、公共管理的方式等综合地体现出来。近几年上海住房拆迁补偿政策的调整，2010上海世博会、新一轮旧城改造的规划设计引导、创新机制引领，这些社会实践都从不同侧面、不同程度地反映出了当前政府执政意识的变革导向，并体现出对当前民众强烈的民主与公平诉求的一种现实性回应。总的来说，在今天，要想取得城市建设与发展持久的推动力与活力，代表公共权力导向的政府，其政策调整与制度建构的取向，必须与城市广大居民的利益相一致，而非盲目引进房地产开发力量甚至在经济利益驱动下朝向权力与资本的共谋；同时，也只有当城市的改造与更新成为各个社会成员的共同选择、相互博弈的均衡，才有可能真正地促进社会的发展进步、未来社会经济整体可持续发展的实现。

维护公共利益：公权制衡与政策调控

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