可持续城市设计：保障住房、安全与健康

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：在今天，随着人们对于生活质量的理解从生存保障转向心理和情感等更为广义的范畴，城市设计策略也从提供基本生存条件、阻止直接危及人们安全和健康的因素等，转而寻求更为多样和可支付的住房、健康的生活环境、城市安全等更为理想和广泛的要素。

在今天，随着人们对于生活质量的理解从生存保障转向心理和情感等更为广义的范畴，城市设计策略也从提供基本生存条件、阻止直接危及人们安全和健康的因素等，转而寻求更为多样和可支付的住房、健康的生活环境、城市安全等更为理想和广泛的要素。其中，住房建设可谓是重中之重。20世纪90年代，我国改革进入全面突破阶段。上海也通过减免或缓交土地使用费、实施财政补贴等优惠政策，吸引开发商投身旧区改造；同时，在土地批租中不断加强对土地的管理，逐步提高土地资源的配置效率，为上海大规模城市建设提供资金来源。可以说，这一时期上海在住房制度改革和房地产市场培育、市政公用行业市场化改革等方面工作的全面开展，大大促进了市民住房条件的改善（图4.16，图4.17）。

20世纪90年代之后，改革日益发展和深化。政府职能的转变被作为核心发展目标，以服务实现“四个率先”，建设“四个中心”的大局；“政企分开、政事分开、管办分离”三位一体综合改革取得突破性进展；加快“责任政府、服务政府、法治政府”建设，推动现代化国际大都市建设。统一的房地产市场体系则在2003年基本形成。此后，针对固定资产投资规模过大、房价上涨过快等问题，上海采取一系列措施，加强土地管理和调控。相应地，这一时期上海新的几轮旧区改造处于滚动推进之中。最重要的城市动迁计划则来自2010年的世博会项目。

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图4.16　上海住宅竣工面积的变化

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图4.17　上海历年住房投资额变化

同时，上海住房保障制度建设的探索也在这一时期全面展开，且近些年来已基本形成了以廉租房、经济适用房、公共租赁房、动迁安置房“四位一体”的保障性住房体系。实际上，早在1987年，上海就已开始实施解决住房困难工程，并把解决居住非常困难家庭的住房问题列为市政府为民办实事项目。2000年9月《上海市城镇廉租住房试行办法》的施行，标志着上海在全国率先实施廉租住房制度。此后，上海开始探索全面建立住房保障体系，针对“双困”家庭施行廉租住房政策，对中低收入家庭施行购房贷款贴息等政策，对公有住房承担家庭施行租金减免及低租金政策。同时，通过提供给动迁条件符合的居民以配套商品房，旧住房成套改造以及平改坡等多种方式，借助动拆迁过程来有效改善困难家庭的住房条件。2009年6月《上海市经济适用住房管理试行办法》的颁布实施则进一步促进了经济适用房试点工作的开展。需要强调的是，一个好的住房保障体系，关键离不开形成动态的准入机制，不断覆盖中低收入群体。上海也在不断加强准入标准的动态调整：廉租住房从2006年开始连续六次放宽准入标准，共有产权保障房从2009年开始供应试点以来，已连续三次放宽准入标准；2010年又出台了公共租赁房制度，将非户籍人口也纳入了保障范围。

然而，保障房建设中仍存在大型居住区选址不易、建设资金筹措困难等一系列难题。由此，上海提出了“以区为主、市区联手”的新机制，在规范操作的前提下，建立起了保障性住房手续办理的“快速通道”，各部门“联合会审、并联审批”，优化流程，并试图在资金筹措及管理方式上不断创新。2012年7月，《关于保障性住房房源管理的若干规定（试行）》出台，对保障性住房房源管理的有关事项做出了明确规定。2012年2月，《上海市人民政府办公厅关于进一步严格执行房地产市场调控政策完善本市住房保障体系的通知》发布，以巩固房地产市场调控成果、坚决遏制投机投资性购房，并促进新建住房价格稳中有降。非常明显的是，政府行为在上海住宅建设和房地产市场发展过程中发挥着主导性作用：加强市场引导和调控，协调推进政策体系，改善实施运作机制，并试图通过鼓励和引导多样、可支付的住房供给，保障公共住房供给，设定适宜的住房建设、规划设计标准，并积极创建生态社区，促进住房建设的良性发展，保障居民的生活品质与正当权益。

上海住宅建设及房地产市场的发展历程，与社会政治经济发展的多个方面都是紧密相连、相互影响的。从根本上来说，住房建设绝不仅仅是解决住房有无的问题，而是需要充分应对社会人口的住房需求结构，提供多样、可支付的住房选择，降低弱势群体的生活成本，让他们有更多的资源和能力获得新的发展机会，进而降低社会失范效应的集中出现。因此，建立适宜的住房建设标准、加强住房建设规划等举措十分关键，有利于在保障基本的住房建设标准、居住的安全与健康的基础上，从住宅的环境生态指标、户型、面积、建筑形态和基本性能等更广泛的维度提供可行的技术标准。我国在20世纪60年代初步形成了较完整卫生设施、住房和建设标准，20世纪80年代以后开始较为集中地研究和解决环境质量问题，形成了关于土地利用、设施配置及环境质量标准等相关的一系列法律规范和规划标准，并延续至今。然而，随着社会的发展，今天人们对于健康的理解，早已广泛扩展为对于生理、心理和社会福利的综合考察，更多地强调一种健康居住和工作环境的建构，并亟须在设施布局和政策引导上予以落实、促进保障。相关研究则显示，小规模的社会单元比大城市在一定程度上更有助于培养个人和群体间的和谐关系，如宜人的社区组团，可以促进邻里交往、保障安全、增强绿地与开放空间的可达性，提高生活环境的品质。

实际上，无论是促进房地产市场和经济发展，还是改善环境质量、举办社会活动，城市及社会的发展的最终目的还是为了给生活于其中的人们提供给一个好的生存和发展条件——这也构成了生活质量的核心所在。随着城市的不断扩大和社会的急速变迁，为人们提供生存环境支撑的城市系统，复杂性日趋增强，安全系数则相对下降。今天的城市规划和管理中对于安全问题的考虑，其主要内容仍然仅限于自然灾害预防和工程应急，对于那些由于社会因素引发的城市安全问题、突发性的社会冲突与事件应急等却仍没有纳入考量。当前城市安全危机的日趋复杂多元，决定了政府必须建立与社会其他相关机构合作的有效机制，而非单靠一己之力应对。把城市规划设计与公共安全、社会管理紧密联系起来，探索更合理的空间布局及建设模式，对于控制和减缓危机是十分有益的。借助安全便捷的交通模式的建构，促进公共活动的可达性，加强营造良好的场所感和安全感的空间设计引导，有利于社会安全低成本地建构，从而呈现为一种可负担的适宜技术。此外，考虑到城市安全的建构是一个开放的社会体系，需要不断进行资源的消耗与补给，与整个社会及环境体系交流。因此，危机前阶段的安全预防、危机后的资源补给与安全庇护等，也应纳入各部门合理规划与联结行动的范畴。

值得庆幸的是，今天与城市建设与发展相关的规划与设计引导，以及相应的政策配套与行动推进，已经成为国家宏观调控和管理住房市场、综合协调和管理社会资源、推进城市整体可持续发展战略的关键手段，并越来越多地与广泛的社会发展维度密切联系，体现出更深层次的健康认知、更系统的安全考量，以及对公共保障、就业平衡、阶层融合等社会属性的日趋关注。例如，2004年上海市把城市建设与公共安全列入了全市第一个中长期科技战略规划；2006年10月发布的《上海市住房建设规划（2006—2010年）》，明确提出科学确定全市新增住房用地总量和年度计划，强调优先保证中低价位、中小套型普通商品住房的土地供应，并规定套型建筑面积在90 m2以下的商品住房将占全市新审批新开工商品住房总面积的70%以上；2012年6月发布的《上海市中心城公共租赁房选址规划》，则对城市中心城区公共租赁房进行了统筹布点，选址范围涉及七个区的23处地块，并提出靠近就业、居职平衡，交通便捷、配套完善，统筹兼顾、均衡布局，集约利用、有利实施的一系列核心原则；等等。2017年7月，《上海市住房发展“十三五”规划》正式发布，明确提出上海将坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，保障和改善市民基本居住条件；上海市将积极推进购租并举的住房体系建设，进一步健全房地产市场健康发展长效机制；提出到2020年基本形成符合市情、购租并举的住房体系，实现住房总量平稳增长、住房价格总体稳定、住房困难有效缓解、住房结构有所优化、居住条件明显改善、管理能力显著提升的总体目标。从根本上来说，这些体现对人们生活质量、利益获取、社会地位、未来境遇等产生重大影响的策略内容，需要政府与规划研究机构、设计单位及设计人员一起，共同行动来进行研究与探讨。

可持续城市设计：保障住房、安全与健康

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