尽管上海在旧城改造与文化建设方面已列于全国前端,但结合国外的一些先进发展经验来看,不可否认还存在需要改善及加强的地方。表4.5对主要相关领域的冲突特征及影响进行了总结考察,表4.6则对上海旧区改造与文化复兴冲突应对的具体化策略进行了汇总列举。......
2023-08-29
上海全市刚解放时的住宅总面积中旧式里弄占52.6%,简屋、棚户则占到了13.7%,旧区改造的压力十分巨大。20世纪60年代的蕃瓜弄成为市内首批棚户改造新建的居民住宅五层楼群。但从中华人民共和国成立直至1980 年,限于国家财力不足,旧区改造往往难以大规模推进,只能采取“零星拆建”的模式,旧区总体面貌改变不多——其间的年均拆除旧住房仅为8.7万m2。直到“六五”和“七五”期间的“23片地区改建规划”启动实施,旧区改造才初具规模。
20世纪80年代的改革开放促使城市职能、产业结构及更新方式都经历了重大的变化,并引发20世纪90年代以来大规模的城市布局和产业结构调整,上海也开始加大旧城改造力度、进行大规模推进(表4.4,图4.6)。
图4.5 上海旧区改造与文化复兴事件的冲突发展脉络梳理
表4.4 上海旧城改造历史演进特征考察
1 所谓搭桥,是指通过制定政策、建立机制,引导房地产开发企业将中心城区旧区改造和近郊区房地产开发经营相结合,在优势互补的基础上,实现联动开发的一系列政策措施的统称。
2 带拆是指结合轨道交通、道路桥梁、绿化环境等大型市政基础设施建设项目和公益性公共建筑项目所开展的旧住房拆迁。
(续表)
图4.6 上海历年居民住宅拆迁情况(1995—2015)
在20世纪90年代初,上海城市居住困难突出,人均居住面积低于4 m2的有数十万户,其中人均居住面积不足2.15 m2的有3万多户。由此加快旧城改造步伐的要求在1992 年的上海市第六次党代会得以明确提出,“到20世纪末完成市区365万m2危棚简屋改造(俗称‘365’)”,上海开始了大规模的旧房改造。1992年,原卢湾区“斜三”地块改造成为上海市第一块毛地批租的旧改地块,开创了改革开放以来吸引外资进行旧改的先河。这一时期上海正是以实行土地批租为突破,“两级政府、三级管理”协同推进,鼓励中外开发单位积极参与,并出台了减免有关税费、土地出让金及财政补贴等政策,保障了改造项目的顺利完成。到2000年年底,上海基本完成了“365”危棚简屋改造任务,原有住房及居住环境方面存在的矛盾明显缓解。由于这一时期拆迁涉及的大部分是社会最普通阶层,基本被安置于城市边缘的新城市化地区,也因此遗留了社会问题。同时,人口外迁降低了中心城区的人口密度,减轻了中心城区交通、市政、住房和就业压力,改善了环境,为中心区功能调整和土地利用的优化创造条件。
进入21世纪,则体现出以拆除二级旧式里弄为主的新一轮旧区改造。上海中心城区到“十五”初期,仍有1 700余万m2迫切需要改造的二级旧里以下房屋。此时,经过十余年的发展,上海房地产市场已进入一个全新的发展阶段,相关政策法规陆续出台。其中,2001年《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的颁布实施,则确定了旧区改造以被拆房屋市场评估价为标准、以货币安置为主的房屋拆迁补偿安置方式,改造得以“拆、改、留”等多种方式来结合推进。2003年11月,上海市政府又出台了旨在针对容积率的“双增双减”精神,即增加公共绿地、公共活动空间,减少建筑容量、高层建筑,同时规定了住宅2.5、商用4.0 的“低容积率”上限。也正是从2003年第四季度开始,上海房价开始暴涨。此外,2004年国家要求经营性项目用地实行“净地出让”和“招拍挂”以规范土地管理,但新启动地块规定只能采取政府土地储备的方式进行改造,造成很多开发商对这一市场望而却步,政府融资压力陡增,旧改速度明显放缓。中心城区发展至2005年年底还有1 000多万m2的二级旧里以下房屋。世博园区、轨道交通等市政基础设施的重大项目则在“十一五”期间得到了重点推进,一批旧住房得到了带拆。旧区改造新机制以土地储备为主导方式得到积极推进,但是成片二级以下旧里到了2010年仍有152万m2亟待改造,主要集中在虹镇老街及北外滩地区。
将不同阶段的发展演进过程联系起来考察,则可以从中发现以下四个方面的主导作用机制。
其一,城市发展目标转变。不同城市建设阶段的发展目标为旧区改造提供了支点,保障了城市更新方式更合理的转变方向。
其二,土地使用方式转变。通过土地制度整体结构性的变革,上海盘活自身的土地资源。城市建设资金不足的矛盾也通过推行土地有偿使用制度而得到了很大程度的缓解;同时,通过坚持土地批租与旧城更新的紧密结合,地价规律对城市土地的空间配置作用日益明显,以土地储备为主要方式的旧区改造新机制得以逐步完善。
其三,政府职能角色转变。借助社会资本进行中心区改造,政府开始逐步退出“运动员”角色,不直接参与项目,而是提供公共服务与政策支持。
其四,政策法规不断健全。拆迁补偿、优惠政策、监管政策等的不断健全和完善,构成了改造更趋良性发展、城市空间结构调整良好进行的必要手段,也是避免社会隔离、城市空壳化,保障公民权利,增强社会公平的重要保障。
上海几十年来持续推进旧区改造,城市综合竞争力不断提升,市民居住水平大大提高(图4.7),改造方式日趋多元,管理政策和协同方式也日趋完善。然而,实践中的推进也在经济、房源及社会需求等方面面临一系列问题。
首先,在经济层面,主要涉及动迁成本及资金筹措的关键问题。随着土地成本不断升高,同时伴随用工成本的增加和材料价格的上涨,地块往往被越“啃”越硬,造成动迁、安置的成本也越来越高,政府筹资压力不断加大,房地产形势在国家严厉调控下也日趋严峻。
第二,在房源及社会需求层面,存在阶段性房源区位结构单一、房源供应总量短缺、配套相对滞后及尚未建立和完善住房保障体系等不利状况。居民不断增长的对房源的需求和开发商不愿供应动迁房源之间存在很大的矛盾,政府又缺乏有效的机制与政策举措来化解,使得房源趋紧的问题日趋显著;同时,人口密度高、困境突出的旧区改造往往事关生活、命运的重大转变,在实施上极易引发社会诉求、家庭矛盾的集中暴发,产生社会问题。
第三,在政策法规层面,制度扶持政策、发挥激励作用、完善化解矛盾的运作机制的生成等还须进一步加强;各行动主体在旧区改造的动迁政策、改造方式、实施速度和规模上还存在认识上的差异,也亟待加强社会引导与政策规范。
第四,在历史文化保护层面,存在只顾局部、眼前利益和大规模拆除须保护建筑的现象,保护与更新存在顾此失彼。
事实上,西方发达国家的旧区改造也经历过大规模拆除重建阶段。20世纪60年代以后,许多西方学者开始从不同角度对这种形式的“城市更新”进行反思,并几乎全部对传统的渐进式规划和小规模改建方式表示了极大关注和认可,从20世纪70年代起以开发商为主导的大规模改造计划开始逐渐被中小规模的各种渐进式更新计划代替。了解这种转变性的过程对于今天的旧城改造具有重要意义。上海旧区改造历程实际也反映出了这种趋势。1997年启动的新天地项目开始有保存历史、功能创新的思路体现;2003年启动的八号桥项目,将原先废弃、衰败的空间整合改造,以发展创意产业,为城市寻求有机更新、实现空间再造和功能提升提供了新机遇;田子坊自2001年改造起步至今,发展上采取小规模、渐进式、多元化模式,提升地块土地价值,延续历史的文脉,创造出多样的文化氛围,走出了一条政府引导、居民自主、自下而上运作机制的道路;多伦路社区的保护更新设计、上海世博会区域内的搬迁改造也都体现出这种改造模式的发展与推演。
图4.7 上海人均居住面积的变化
正是认识到上述一系列问题所引发的社会问题,并在有益的发展理念与模式探索激发下,上海在旧城改造的政策制定及制度设计方面不断发展进步。上海从2003年8月开始积极推行“五项制度”,力求促进实现拆迁行为和过程的公开、公平和公正;2004年杨浦区首先试点“六公开”,即公开每家每户的评估单价、每个被动迁户的人口与面积、所有动迁房源、特困对象照顾名单、动迁居民签约情况、速迁户的奖励条件,在一定程度上破解了动拆迁的难题。“六公开”经不断完善则扩大为“十公开”,即公开拆迁补偿方案、公开评估单位及负责人情况、公开评估鉴定机构情况、公开拆迁公司及负责人情况、公开市场评估单价、公开安置房源情况和使用情况、公开被拆迁特殊困难户认定条件和补偿标准及签约进展情况。
随着2007年8月上海旧区改造事前征询机制在浦东新区开始试点,住房拆迁补偿政策越来越透明化和公开化。2007年施行的《中华人民共和国物权法》在旧区改造领域确立了三项相关法律原则:公益征收原则、征收个人住宅的居住保障原则,以及建筑物改建重建的业主特别多数议决制,提供了新的制度环境。2009年审议通过的《创新旧区改造机制、完善旧区改造政策调研课题总报告》,提出“启动之前听群众、补偿标准数砖头、住房保障相衔接、安置方式多选择、土地供应有倾斜、实施主体多元化”这一旧区改造的基本思路,并初步形成《关于进一步推进本市旧区改造的若干意见》(以下称“《意见》”)。以此为基点,2009年2月《意见》正式颁布,同时公布拟将旧区改造工作作为一项重要民生指标,纳入各区政绩考核范围。《意见》着重探索了旧区改造“事前征询制度(图4.8)、‘数砖头加套型保底’、增加就近安置方式”三大创新机制。
图4.8 两轮征询程序的工作流程图
2011年1月国务院又下发《国有土地上房屋征收与补偿条例》,构成对原有城市房屋拆迁制度的一次重大变革,不仅基本法律概念从“拆迁”调整为“征收”,而且法律原则、适用范围、实体规范和程序规范都发生了重大变化。同年10月,《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》施行,与2008年开始上海在房屋拆迁上形成的较为完备的政策体系形结合,并重新添加不少具有实际特性的地方细则,试图将创新制度措施在地方政府规章层面予以制度化和规范化,完善相关管理措施。尤其,突出强调了保障被征收群众利益,补偿标准更为全面合理体系性,严格规范了房屋征收程序和征收活动的相关行为,并明确了各相关行为主体的法律责任。《上海市旧住房拆除重建项目实施办法(试行)》(2014)、《关于旧住房拆除重建试点项目建设管理审批的指导意见》(2017)等一系列政策出台,明确了拆除重建项目实施的依据、适用范围、改造原则、管理机构、认定条件及建设管理各项审批环节等内容。正是通过这些政策法规所界定的实质性的转变,反映出了当前上海旧城改造整体的社会考量与利益取向,构成了面向当前核心问题的一种现实性的制度回应,呈现出执政意识的变化、民主建设的进展,也体现出对公权的一种制衡与限制及对公民利益的进一步保障,从而更有利于公平、合理地调节社会各阶层的利益关系。
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