上海新区社会行动策略分析及可持续城市设计

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：结合上海城市空间的发展演进特征，以浦东、一城九镇、大虹桥这三个不同发展阶段的典型新区开发事件为主线，我们可以一窥1990年以来上海的新区开发的行动推展格局，并从中反思社会行动策略的建构导向。表4.2对上海新区开发冲突应对的具体化策略进行了汇总列举，表4.3则对其间所体现出的对主要相关领域的冲突特征及影响进行了总结考察。中央在1990年4月做出开发、开放浦东的重大决策，赋予上海“一个龙头、三个中心”的国家战略地位。

结合上海城市空间的发展演进特征，以浦东、一城九镇、大虹桥这三个不同发展阶段的典型新区开发事件为主线，我们可以一窥1990年以来上海的新区开发的行动推展格局（图4.4），并从中反思社会行动策略的建构导向。

首先，浦东的开发开放代表了20世纪90年代以来上海第一次大规模城市化运动，在国家及政府的战略推进与持续政策的激励下，率先引领建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。然而，这一时期的新区开发，政治经济因素被置于首要地位，强调市场的资源配置方式，因此也产生了一系列不利影响，如陆家嘴金融贸易中心区存在用地功能阻隔、路网模式不合理等结构性问题。

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图4.4　1990年以来上海的新区开发格局

其次，一城九镇的建设构成了20世纪90年代以来上海第二次大规模城市化运动，在城乡统筹发展的时代背景下，积极促进城市建设的重点向郊区转移，构成了城市化发展的新阶段，是城市发展战略的调整与深化，同时也存在形态上的巨大争议、体制上的制约、与旧城改造分离等不利偏向。2006年调整为11个新城的规划格局，则旨在消除城乡二元结构，注重区域资源的整体协调与整合利用，并着力避免产业趋同化及重复建设，注重了交通体系的整合建设，进一步优化与完善了城市结构，促使城市在产业布局、空间布局方面更为全面均衡。然而，这一阶段体制和机制推动经济和社会发展的潜力和活力不足，城市功能转型的发展模式还须进一步拓展，社会引导与政策规范有待加强。

再者，大虹桥的开发，则体现为上海“两个中心”建设发展阶段的战略应和，是促进上海在新时期实现创新驱动与转型发展的重大事件，并试图与这一时期世博会的开发建设形成互补与联动，最终促使上海西部发展成长为“与浦东并肩、动力更强的新引擎”。在其发展酝酿、开发建设中，先进理念、要素集聚、规划模式、机制创新与政策支撑的多元优势的聚合，也体现出了当前上海新区开发更趋可持续的本土策略面向，有利于上海积极主动地融入经济全球化的大潮，应对日趋激烈的区域竞争，从而加快推进城市现代化的本土进程，实现区域经济的协调发展。当然，现有建设仍未脱离以资本和权利为主导的窠臼，一系列生态可持续技术的实践应用也仍处于试验阶段，亟待社会契合性的验证。同时，发展的资源环境承载力仍处于瓶颈，土地综合效益的发挥仍显不足，大量环境基础设施及市政配套建设还有待未来加强建设，这也加重了未来资源和能源利用的压力。

从本质来说，在市场经济体制正在不断完善、城乡可持续发展诉求日趋强烈的今天，我国新区发展的战略往往与以下关系建构密切关联：处理好城乡二元关系、处理好土地利用和交通模式的关系以及处理好城市发展与生活模式的关系。结合上述新区开发的事件过程及发展特征来分析，要充分发挥城市新区开发的可持续引领作用，促进城市的战略转型与创新发展，可以结合可持续建构导向提炼出以下四个方面的新区开发作用导向，而这些作用导向又是与未来的冲突应对密切关联并相互作用的。

第一，战略带动作用。①顶层设计，体现在对作为国家战略启动区或改革试验区的新区开发所产生的区域经济发展带动作用的充分利用；②体制渗透与技术联结，充分利用特殊的财政税收、金融信贷、管理权限等优惠政策；快速及时传播信息，便于及时做出项目选择、产业结构、经营决策等战略上的调整与转换；同时，密集集聚各类专业人才、经营管理人才，以全面落实新型理念、推进技术实践。

第二，结构转换作用。①产业创新与特色建构，新区开发的一个重要作用在于促进产业结构在不断演进中趋于合理化和高级化，从而促进城市功能和发展格局的结构转换；②把握整合与同质的程度，应把立足于当地产业优势，整合资源，扬长避短，集中力量加快新区优势产业和重点企业发展，避免盲目重复建设和产业趋同化，走有自身特色的新区发展之路；同时，应跳出短视的、单纯注重经济总量增长的发展范畴，避免促进形成有利于整个区域未来发展形态构筑的、相互依存的发展体系。

第三，体制示范作用。创新是新区发展的灵魂，体制创新则构成了调整生产关系的中心环节。而新区开发的体制示范作用集中体现在管理改革和制度创新两个方面^[2]。

第四，技术（社会技术）推动作用。在浦东新区开发之初，就提出了在实施金融贸易和基础设施先行战略的同时，实施高新技术产业先行战略；今天大虹桥开发依托虹桥综合交通枢纽、聚焦现代服务业的发展，强调低碳节能环保建设的技术引入。

表4.2对上海新区开发冲突应对的具体化策略进行了汇总列举，表4.3则对其间所体现出的对主要相关领域的冲突特征及影响进行了总结考察。

表4.2　上海新区开发冲突应对的社会行动策略分析

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（续表）

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表4.3　上海新区开发的冲突特征及影响考察

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【注释】

[1]1986年10月，国务院在对《上海市城市总体规划方案》（1984—2000）的批复中指出：“有计划地建设和改造浦东地区。”1986—1988年多次召开国际性研讨会探讨上海和浦东的开发。1990年，邓小平在视察上海时指出，开发浦东不只是浦东的问题，而是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题；并在3月提出“上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径”“相信上海能够后来居上”。中央在1990年4月做出开发、开放浦东的重大决策，赋予上海“一个龙头、三个中心”的国家战略地位。

[2]其一，管理改革。在管理体制方面，由于城市新区往往兼具综合性和专业性的特点，应在其发展过程中应强调政府宏观调控和政策导向作用的发挥，建立一种针对性强、相对独立的垂直式一体化管理体制，以避免出现多方协调、降低效率的管理弊端，也有利于发挥市场配置资源的基础性作用，营造良好的市场秩序；另一方面，在管理职能及组织方式上，通过明确管理机构的主要职能，制定统一规范的管理条例，明确机构间的协作关系和协调程序，确保必要的特殊政策的合理、有效供给，以及新区内建设开发从决策、协调到监督、反馈多层面的系统管理。其二，制度创新。新的制度往往同现行法律规范不大相符，如果政府提供一个有利于自发制度创新的发展环境，允许试验、失败，那么当新的制度被实践证明取得成功后，就会为立法部门提供修订法律规范和游戏规则的客观依据，对地区开发起到关键性的促进和支撑作用。

上海新区社会行动策略分析及可持续城市设计

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