可持续城市设计：冲突视野与本土策略

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：由此，城乡统筹的思路逐步形成与完善，而此后发布的十多个中央一号文件都对此重点体现。“国际方案征集”成为“一城九镇”城市规划与设计组织的重要方式，其城市设计思路也对之后郊区城镇的建设产生了一定的影响。

20世纪90年代以后，我国大城市的地域空间结构的变化显著，开始进入由向心聚集转向离心分散的转折时期。其周边开始涌现出了许多新城，以疏导大城市人口和产业、为大城市进一步发展提供拓展空间为目的，成为现代化大城市系统内部重要的功能区域。2000年6月，中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，而实施小城镇健康发展应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务；2002年党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的重要战略构想； 2003年中央经济工作会议上，强调了三农问题的解决应被列为所有工作的重中之重。由此，城乡统筹的思路逐步形成与完善，而此后发布的十多个中央一号文件都对此重点体现。与此同时，始于1957年的上海新城建设发展至20世纪90年代，出现了郊区发展后劲不足，经济增速呈下降趋势；城镇建设无起色，郊区各县自成一体，造成城镇集聚不良；郊区城市化水平低，城镇规模小，限制郊区城市化水平提高等一系列问题。为了将疏解中心城区压力与旧城改造相结合，2001年批复的《上海市城市总体规划》（1999—2020）确定了上海市域中心城区、新城、中心镇、一般镇的四级城镇体系（图4.2）。

据此，2001年发展“一个新城、九个中心镇”的“一城九镇”计划正式提出，即松江区松江新城、南汇县海港新城（镇）、嘉定区安亭镇、浦东新区高桥镇、金山区枫泾镇、崇明县堡镇、闵行区浦江镇、奉贤区奉城镇、宝山区罗店镇和青浦区朱家角镇。而2004年11月发布的《关于切实推进“三个集中”，加快上海郊区发展的规划纲要》确定以中心城为主体，形成多轴、多层、多核的市域空间结构布局，提出了中心城、新城、中心镇、一般镇、中心村五个层次的城镇体系。上海市域规划提出按照“城乡一体、协调发展”的方针，以“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”为总目标，切实推进“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”的“三个集中”总战略。实际上，“一城九镇”建设的核心思想也即在于加快土地流转，促进人口和产业向城镇集中，以消除农民进城的制度性障碍，加速郊区城市化进程。其主要建设内容涉及用地制度、产业集中、人口集中三个维度。“十一五”期间，上海按照“1966计划”，也就是“1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村”的四级城镇体系框架，重整城镇建设布局，以聚集郊区城镇的新产业，承担疏解中心城区人口的职能，促进城乡二元结构的消解。“一城九镇”这个名词则逐渐淡出了人们的视线范围（图4.3）。由此，按照城乡统筹、协调发展的方针，形成以中心城为主体，促进“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构的形成，成为上海这一时期重要的发展目标和导向，强调中心城突出繁荣繁华，郊区体现综合实力，郊区的功能和地位得到极大提升和飞跃。

总的来看，从2001年到2006年，“一城九镇”在五年多时间内经历了两次城镇体系的规划调整，在城市总体结构中的位置发生了一定变化，其发展规模也具有较大差异。而在此期间10个城镇也相继完成了不同层次的规划编制或城市设计等前期工作，至今已进入实施阶段或已部分建成，其建设也经历了一个“引进-争议-修正”的过程（王志军等，2006）。今天来看，“一城九镇”计划实际也构成了上海自20世纪90年代以来继浦东开发之后的第二次大规模城市化运动。“一城九镇”同时又是在肩负改变“千城一貌”的使命下诞生的。

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图4.2　上海城镇体系结构的演变

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图4.3　“一城九镇”的演进格局及其与规划新城的关系

2001年年初，按照上海市政府《意见》的要求，10个城镇相继拟定了各自指向不同的西方国家和地区的“特色风貌”风格，并以此为前提开始组织城市规划的编制。“国际方案征集”成为“一城九镇”城市规划与设计组织的重要方式，其城市设计思路也对之后郊区城镇的建设产生了一定的影响。主要涉及：①结合地方产业形成了复合型新城镇功能，提供了大量就业机会，增强了郊区城镇人口集聚能力，同时也减少了中心城区的通勤量；②国际竞赛等形式促进了对城市设计的多方案比较和理论研究；③对历史传统空间的探索与运用提高了城镇的空间品质，公共空间的多样化丰富了公共生活；④建立城镇中心与边界、步行空间、功能混合、提高紧缩性、对水网地景的重视等措施，为“分散化集中”的可持续城镇提供了实例。其中也暴露出诸多不足：设计周期较短，部分设计偏重于对城市形态、“风貌特色”的研究，对经济、社会等因素考虑不够全面；部分城镇的空间与建筑形态机械地从西方国家移植，等等。此外，为确保规划顺利实施，上海市采取了一系列行之有效的运作措施与手段：一是明确责任主体，成立了负责政策制定和协调重大问题的规划建设推进协调小组；二是提出了与之适应的配套政策，比如“占一补二”、建设用地指标计划单列、“延时平衡”等政策规定；三是有机地将政府的引导和市场的运作相结合。然而，由于“一城九镇”的建设发展正是处于中国城市化迅猛发展、城乡差距却在不断增大的时期，客观形成的城乡二元格局导致其在整个推进过程中都遭遇了体制制约，进而烙印上了“重城轻农”的标签；其在运作上体现为政府主导、企业参与，这也在很大程度上造成了高端房地产角逐的现实状况，环境品质得到改善，但却造成了新城建设与旧城改造的分离。

总的来看，2000年以来上海郊区的发展促使整个大都市地区进行结构重组，城市功能结构调整和中心城区“退二进三”的土地结构调整，也使得这一时期工业职能外迁、人口向近郊区扩散、城市建设重心向郊区转移。2010年1月《关于加快推进上海新城规划建设工作情况的汇报》审议通过，提出了新一轮郊区新城规划的要求：坚持低碳、宜居、人性化的理念，在人车流科学设计、功能多元化发展、留足户外公共活动空间、保护和传承历史文脉、积极应用环保新材料等方面，应进行更加科学、超前和细致的考虑。2011年上海市政府新闻发布会进一步指出，“十二五”期间上海城市建设的重心将向郊区转移，并着力打造七座新城，到2020年“在郊区基本形成与中心城区功能互补、错位发展、联系紧密的新城群”，引导大型居住社区选址，提升新城规模能级，并引导高新技术产业和战略性新兴产业在新城分布。上海“十三五”规划强调发挥新城优化空间、集聚人口、带动发展的重要作用，承载部分全球城市职能，培育区域辐射、服务功能；提出按照“控制规模、把握节奏、提升品质”的原则，分类推进新城建设。“上海2035”中提出重点建设嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城，培育成为在长三角城市群中更具有辐射带动能力的综合性节点城市，按照大城市标准进行设施建设和服务配置。

可持续城市设计：冲突视野与本土策略

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