中国政治经济发展的投影：浦东的可持续城市设计策略

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：从今天来看，也正是浦东开发带动了20世纪90年代以来整个上海的经济建设、房地产开发和住宅建设，使得上海成为中国社会主义市场经济的热土，促使上海经济的发展进入了高速发展增长期，对全国的经济建设产生了举足轻重的影响。政府支持与市场化开发是浦东开发建设的基础。在今天，浦东新区已发展成为上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心，带动整个长江流域地区和长江三角洲经济发展的龙头。

“空间是政治的。排除了意识形态或政治，空间就不是科学的对象，空间从来就是政治的和策略的……空间，它看起来同质，看起来完全像我们所调查的那样是纯客观形式，但它却是社会的产物”（列斐伏尔，1977）。上海浦东新区的发展历程见证了这一事实，20世纪70年代末，中国开始了改革开放的历程，中国经济开始融入世界经济体系。20世纪80年代末开始，中国则开始从中央计划经济体制向现代市场经济体制的转型，与此同时，世界经济出现了新一轮的全球化浪潮，世界生产和金融国际化向发展中及新兴工业化国家的其他地区全面转移，而外资开始大规模进入中国。从1986年开始，开发浦东的理念开始不断加强^[1]，并在党的十四大报告中作为国家战略得到明确，进而促成了陆家嘴金融中心的发展与浦西地区的再开发，成为振兴上海经济和重建上海中心商务区的重大决策。1992年3月编制完成的《浦东新区规划方案》则进一步明确了浦东新区的发展重点，涉及住宅区、道路交通、工业等30多项规划，并明确提出重点发展黄浦江沿江南北轴线、长江口南岸从外高桥港区到浦东国际航空港的滨江地带和从陆家嘴中心经花木至张江的中心城东西发展轴延伸，使浦东成为外向型、多功能、现代化的新区。

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图4.1　上海新区开发事件的冲突发展脉络梳理

1992年邓小平的南方谈话，则使上海浦东建设进入新一轮高潮。也正是在这一年，中国国内生产总值的增长达到了前所未有的12.8%，中国的经济增长率开始一直高居世界首位。20世纪90年代10年间，浦东的GDP增长了13.3倍，年均增长21.3%，浦东新区GDP占上海全市的比重上升到19.8%。从今天来看，也正是浦东开发带动了20世纪90年代以来整个上海的经济建设、房地产开发和住宅建设，使得上海成为中国社会主义市场经济的热土，促使上海经济的发展进入了高速发展增长期，对全国的经济建设产生了举足轻重的影响。在1992—1995年短短3年间，多位中央领导先后多次视察浦东和上海，不仅向世界显示了中国开发、开放浦东决心的不可动摇，加强了投资者尤其是海外投资者的信心；同时也向地方政府显示出中央对浦东开发、开放的重视程度，以鼓励地方工作开展。此外，在项目实施过程中不断为新出现的问题提供解决方法，从中央政府到上海政府制定了一系列的特殊政策和行政规定，也切实地保障了浦东开发的顺利进行（表4.1）；党的十五大、十六大报告也相继提出，浦东要在体制创新、产业升级、扩大开放等方面走在前列，发挥对全国的示范、辐射和带动作用。作为国家战略实施的浦东开发，彰显了在经济全球化趋势下，自上而下从中央政府到各级地方政府的积极取向，以及上海加入世界经济一体化的主动态度。

从相反的视角来审视，上海也正是以浦东的开发开放为契机，通过开发机制创新与制度突破，来促进和保障上海经济的快速发展；这些举动反过来又推动了上海的改造，从而形成了一种正反馈效应，具体可以从以下四个方面来认识。

第一，国家土地法律制度的根本性变革。1988年，国家修正《中华人民共和国宪法》，规定土地产权属国家所有，但土地使用权可以根据土地使用性质有偿转让。同年在上海虹桥经济开发区成功地进行了上海第一块土地使用权转让的公开招标，此后土地批租成为浦东乃至上海筹措开发建设资金的重要手段之一。

第二，政府功能的根本性转变。政府支持与市场化开发是浦东开发建设的基础。浦东新区政府从一开始就改变由政府直接运作管理经济开发区的旧模式，将企业运作和城市开发进行了很好的结合，如组建国资占控股地位的陆家嘴公司，受政府委托全面承担区域开发建设和管理的职能。

第三，市场开发机制的根本性变化。在开发过程中，改变原有以国家开发公司一家为主的开发组织模式，结合现代企业制度改革，实行国有集团公司、上市公司和中外合资企业多种所有制形式共存的高效运营模式，并采取多种融资途径，强化资金的综合利用效力。

第四，行政管理体制架构的演变。在20世纪90年代的浦东开发中，浦东的行政管理体制共经历了3次大的调整，体现为从由上而下的中央政府、上海政府的集权管理，逐步走向地区自治。

中国经济学家邹东涛提出，从广义上讲，经济发展应是一个弥补制度稀缺和矫正制度缺陷、制度创新和制度变迁不断进行的过程，而非是一个运用现行市场机制的简单过程。正是通过将计划经济转变为市场经济，使得我国实现了经济转轨，促使GDP拥有了强势的增长。而国家放弃了对市场资源的绝对支配，采取了市场资源配置的方式，形成了一个不断市场化的过程。有经济学家则把浦东现象归功于制度创新在“最恰当的时刻，出现在最恰当的位置”；浦东自己体制创新的作用也更得到重视。在今天，浦东新区已发展成为上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心，带动整个长江流域地区和长江三角洲经济发展的龙头。2009年国务院批复了上海撤销南汇区，与浦东新区进行合并的请示，专家通过分析指出，这不仅仅意味着扩展浦东地域，还进一步创造了广延制度创新及优惠政策的、重新调整产业布局的可能，有利于上海两个中心建设步伐的增速；《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》在2009年4月正式发布，对于上海金融中心的建设也具有了不言而喻的引领作用，也为浦东新区未来的转型发展描绘出了新的图景。2009年8月《上海市推进国际金融中心建设条例》的出台，则以法律形式对上海建设国际金融中心布局“一城一带”（陆家嘴金融城和的外滩金融聚集带）做了重点勾勒。之后发布的《上海市集聚金融资源加强金融服务促进金融业发展的若干规定》，则明确了“一城一带”的核心区域可以适当地向邻近地区延伸和拓展，从而进一步拓宽了金融产业的发展空间，并将此前提出的各项扶持政策措施落到了实处。

表4.1　1990年以来中央政府给予上海及浦东的优惠政策

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（续表）

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