黄浦江两岸综合开发的空间建构策略分析

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：自2002年上海启动黄浦江两岸综合开发以来，沿江地区的产业结构调整、土地功能置换、滨江环境整治有序推进。然而，应该引起关注和讨论的一个问题是，在黄浦江两岸地区的综合开发中，上海市黄浦江两岸开发工作领导小组负责其领导工作。上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室，对黄浦江两岸综合开发工作进行组织、协调、督促和检查。

自2002年上海启动黄浦江两岸综合开发以来，沿江地区的产业结构调整、土地功能置换、滨江环境整治有序推进。其有益的经验与策略可从以下四个方面进行概括。

第一，土地置换与产业结构的调整。黄浦江两岸在过去土地、房屋权属主体多且关系复杂，开发回旋的余地小，亟须在开发中协调好利益关系，并发挥协同效应。因而，其综合开发着重强调了动迁方式上创新、在功能升级上引导，并在提供广阔空间上想办法。相关部门工作组在具体的实践中，往往与企业展开多次协商，主动提供政策优惠并积极寻找新的场址。对于在开发之前就已实施建造的项目进行回收或改造，尽量补救；借助企业尚未出让的土地，先期进行市场评估，进行置换；再借助这些已置换出来的土地来滚动开发。置换所得的资金对于企业在新阶段的发展则体现为一种重要动力。这一过程中，区域内的企业和居民充分理解并积极参与综合开发工作，也进一步保障了整体发展目标的实现。地块出让则采取招拍挂的方式，并在招拍挂之前进行严格的资格审查。由此，开发建设既拆除了两岸大量的危棚简屋，也搬迁了众多工厂、码头和仓库。同时，建设商务办公、航运服务、金融贸易及生态休闲等项目则使得上海得以大幅提升现代服务业比重，具有“退而进三”的示范效应（毛佳樑等，2011）。

第二，历史建筑和工业遗存的保护。体现出对区域内历史文化的传承、对历史建筑及街区风貌的保护和利用。两岸综合开发的十年来，现有主要文物保护项目96处、保留建筑改造利用及文物保护修缮项目33处得以完成，包括对“外滩源”、外滩公共服务中心等历史建筑的保护和改造及国棉十七厂、南市发电厂、上海油脂公司等工业遗存的改造利用，并促进了像世博城市最佳实践区、老码头创意园等此类新区域的功能转变。

第三，功能复合与滨水公共空间营造。两岸规划建设的不断推进，促进了区域综合交通组织的完善、滨江步行通道和人性化设施的建设及公共活动空间的增加，改善了区域的可达性、亲水性，有效提升了滨水公共空间品质。改造也提高了土地利用的综合效益，促进了城市特色功能区域的形成，激发了地区活力。

第四，规划设计控制与管理运作机制。整个开发过程在规划设计上具有连续性、动态性、前瞻性的推进特征。《黄浦江两岸综合开发审批程序管理办法（试行）》《上海市黄浦江两岸开发建设管理办法》《黄浦江两岸开发范围内非居住房屋拆迁补偿规定》《黄浦江两岸滨江公共环境建设标准》等法规政策的陆续颁布，逐步建立和完善了规范的运作机制。规划单元、开发单元的概念得以提出，加强了对历史遗留项目的分类指导。对于基本符合规划目标的项目予以原则性认可，同时根据城市设计的要求控制空间形态，对不符合规划目标的项目进行功能性调整。对于历史遗留项目集中的控制单元，可以将经营性项目和非经营性项目适度、合理地组合成若干开发单元，借助开发单元让政府和开发主体共同承担非经营性项目的费用，因而更加有利于实现项目建设主体的责、权、利上的一致目的。同时，对规划提出了不留白的要求。这其实防止的是这样一种现象，即改革开放初期境外、海外的开发商在拿地开发时“见缝插楼”——看到开发成本低的空地，就拿下造楼，而边上的老旧居民区则不在其中，造成一边高楼大厦、一边棚户的现象。此外，在总体规划确定后的土地出让中，在规划设计上提出了一些明确的控制要求。例如，规定沿江第一排新建建筑必须要与黄浦江有50 m的距离，留出绿化带，有条件的则后退更多；第一排建筑立面高度不能超过24 m，容积率严格控制；提出对一些开发地区的功能、特色上也要进行协调，以避免同质化的趋势，如杨浦区提出的科技金融，就是有别于外滩和小陆家嘴地区大金融的概念。

然而，应该引起关注和讨论的一个问题是，在黄浦江两岸地区的综合开发中，上海市黄浦江两岸开发工作领导小组负责其领导工作。上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室，对黄浦江两岸综合开发工作进行组织、协调、督促和检查。而相关区的黄浦江沿岸开发管理机构负责本辖区范围内开发建设的组织、协调、督促、检查的具体工作，业务上则接受上海市浦江办的指导。其规划审批和公布、规划调整、土地调查及评级、房屋拆迁安置、公共基础设施和公共环境建设的运作往往涉及各个区及不同层级的各种职能单位，因此容易降低规划和实施的效率及整合性。相应地，完善滨水地区作为城市文化、旅游中心、休闲中心的开发建设，设立专门职能机构实际上是一种普遍的做法。1998年，芝加哥市政府为成功实施城市滨湖公共空间规划，就专门创建了一个由政府部门及相关机构组成的联合架构。科学的管理架构，是顺利实施推行城市重建与开发工程的必要保证，这种做法值得借鉴与参考。此外，由于黄浦江两岸地区的发展仍处于基础开发向功能开发转型的初始阶段，存在诸多历史遗留问题，在过往强调国际经济资源利用的建设过程中，一定程度上存在忽略社会需求、损害公共利益的现象，而且存在开发范围广大、区域非相对集中的开发现实，这就更需要规划的有效控制与管理（表3.8，表3.9）。值得庆幸的是，随着黄浦江两岸进一步由基础开发向功能开发积极转变，一系列重点区域——外滩、陆家嘴、世博园区、北外滩、前滩和西岸等不断建设完善，有力促进了上海现代服务业的集聚带的形成；与此同时，两岸地区发展日趋集聚历史人文内涵，更加重视公共空间、复合功能、功能特色等多目标的建构，构成上海未来的滨水空间发展与生活重塑的有力支撑。

表3.8　黄浦江两岸综合开发建设的冲突特征及影响考察

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