城市设计与公私冲突：城市化进程中的问题

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：二者的交互促使公私利益冲突在当前的转型时期更为凸显，社会关系呈现恶化。公私冲突激化的一个重要表现则是由城市拆迁引发的公权与私权的对抗冲突。近年来，伴随城市化进程的快速推进，土地征用不断扩张，公私利益冲突不断增多。

当空间被理解为城市参与全球竞争的一种资本，城市规划建设则构成了城市政府达成资本增值的战略手段。可以说，城市化的过程就是城市空间的生产过程。全球化背景下利益均一的传统社会格局早已打破，利益主体的多元化与分化正日趋明显，并进一步造成分异的社会目标。中国城市空间现实的生产过程中，存在着以剥夺部分地区的利益、牺牲部分社会成员权利为代价的状况，导致不同地区和社会成员之间日趋增大的收入差距，进而造成城乡关系、经济社会的持续繁荣发展失去基础。城市可持续发展的实现，也往往因为错综复杂的经济、社会问题及其中所涉及的利益冲突问题而愈显艰难，社会行为协作过程中的利益冲突往往无处不在，且往往以公私博弈的形式引发行为冲突，并导向“发展的异化”，进而影响可持续发展目标的实现。时间在浓缩成就的同时，往往也会造成矛盾的叠加。我国几十年内的快速迅猛发展，使得发展历程高度浓缩，社会环境和利益格局急速变革，并日趋增多地显化为激烈的公私冲突——涉及公共利益、公共资源、公共保障、公共政策等多个层面。

第一，公权的扩张与滥用。源于社会转型时期政府对现代化进程的推动与主导，以及当前公共权力还未具备完善的制约与监督等影响因素，现阶段公权在中国呈现出一种强烈扩张冲动的状态，公权力滥用、公共政策制定的非程序化、公权活动的非法制化等现象屡见不鲜。在促进经济增长与谋求自身利益的双重追求下，地方城市政府易于借助其所拥有的资源垄断与行政特权，与开发商、投资商等经济发展主体结成增长联盟（大卫·哈维，1989）。与此同时，我国的法治化及民主化进程相对滞后，非政府组织、社会力量等仍十分微弱，基本不能涉入城市政府、工商企业集团的增长联盟。例如，部分地方政府并未积极响应中央平抑高房价的政策，而这源于房地产等经营性用地的出让实际构成了城市财政收入的重要来源。事实上，中国当前众多的城市政府，已构成各自地域上一种垄断性“企业”——拥有最优的公共资本和最大的公共权利，由此而滋生出的城市政府的利益诉求，则很难再完全代表“公众利益”，并造成与市场、与民争利的行为，并极易引发公权活动的非法制化、公权力的滥用。

第二，公私利益冲突与公私关系的失衡。城市快速的建设和发展往往也伴随有私人利益的被侵犯。与此同时，2007年《物权法》、2004年的私有财产权“入宪”等规定了明确保护公民私有财产，也促使个人利益维护的意识日益得到增强。二者的交互促使公私利益冲突在当前的转型时期更为凸显，社会关系呈现恶化。公私冲突激化的一个重要表现则是由城市拆迁引发的公权与私权的对抗冲突。近年来，伴随城市化进程的快速推进，土地征用不断扩张，公私利益冲突不断增多。梁胜将城市拆迁中公权私权博弈下政府“公权”凌驾于“私权”之上的形式总结为以下三种：职能“错位”，政府与拆迁户对垒；职能“越位”，政府与开发商联手；职能“缺位”，政府在关键时逃避。

正如前文所讲，中国的居民向郊区外迁并不是市场化自主行为的结果，而是规划、政策导向下的被动结果，从动迁、基地规划、建设安置、社区管理的各个环节均是如此，上海亦不例外。虽然在这一被动前提之下，动迁过程仍存在居民的主动空间，但其背后强大的资本力量往往对政府的决策产生远大于居民力量的重大影响。居民的主动空间主要体现在居民与政府、开发商之间的博弈将决定“怎么迁”，即怎么补偿。尽管关于动迁的法律、法规、规章及动迁组的公告都会明示要用同样的计算标准来评定最后的补偿金额或房屋面积，但这只是表面的、公开的标准，而最后实际操作的标准，往往有可能因为不同的对象、不同的博弈过程而出现差异。在这场博弈中，居民所拥有的社会资本及行动能力会影响到最后的补偿结果，但是留给他们的主动空间仍然是很小的。与之相对的，开发商主导性的封闭性开发则很容易产生运作的不透明、监督的困难，增强黑箱操作的可能；如果再加上房产商与政府间的强烈关联，那么就更为可能存在的违规操作提供有效的保护与屏障，而给保护居民合法权益及公共利益带来更大的困难。

从专家角度来看，规划师、建筑师则可以借由其技术语境下的专业导向与权力行使，引入先进的理念与技术来规划其所涉及的住宅项目。但如果对普通居民的意见不够重视，则可能造成对本土居民的社会经济需求、文化传统根基的忽略。事实上，当缺乏制度化的权利保障体系，当越来越多的问题被排除在体制外进行解决，则往往导致了新的社会不公平；空间和产权上的公私冲突、私私冲突，直接导致了城市设计成片拆迁新建，进而造成实践建设中的“一刀切”与不合理现象。

第三，“空间正义”缺失。进入高速城市化阶段的中国，空间生产与空间资源成为资本逐利、公民空间权益、政府制度设计三方博弈的主要战场。城市空间的社会生产过程中政治、经济的强势权利运作以及作为公共政策的城市规划、设计的技术层面的孱弱、制度公正的相对缺失、在很多领域造成了对公众空间权益的损害，加上旧的社会空间结构的解体、城乡冲突等问题，当代的中国城市化运动面临着表面繁荣的建筑奇观现象背后的社会空间危机，显现为“空间正义”的缺失，并进而带来了大量的问题。例如，城市空间建构的去生活化^[2]、货币化^[3]、绅士化^[4]现象明显，拆迁改造的扭曲化、旧城保护的标本化、经济学原理的滥用化等问题存在。城市中的社会分化实际造成了不平等和不公正，居民收入贫富差距日益悬殊，处于强势地位的富人和权贵能够利用自己手中的资源轻易地实现各种需求并在竞争性或排他性资源方面实际阻碍了他人共同享有的机会，引发新时期的一系列城市与社会问题：城市区位分化，机动能力的实现，居住条件、医疗、教育等公共资源的再分配，社会治安状况恶化及社会不稳定因素等。尤其外来人口的大量涌入使上海社会就业、教育就学、城市交通等公共资源和公共服务不足及分配不平衡的矛盾不断显现，出现了“新二元结构”。而人口老龄化趋势的日趋明显，也使得上海面临“未富先老”的转型发展窘境。

第四，住房保障及公共服务不健全。住宅在今天俨然已成为一种市场化制度下的“商品”，并因其所具有的耐久性、复杂和多重异质性、空间位置的固定性、昂贵性和政府行为性的多维度特征（劳伦斯·史密斯等，1988），导致了城市住宅建设及房地产市场发育面临复杂的社会情境，住宅市场也具有了很多不同一般商品市场的特殊性质。同时，住宅需求存在着基本消费需求和投资需求的双重性，也增加了住宅市场在国民经济中的特殊地位。回顾我国包括上海的住宅建设历程，其居民住房在很长一段时间内一直通过政府计划的方式供给，也使得住房建设成为政府沉重的财政负担。随着住房市场化的推进，大部分群体的住房供给问题得到了较好解决，但现实发展进程中也不断暴露出一系列严峻问题，如结构失衡、标准失控等，“蜗居”“胶囊公寓”“房奴”等这些反映房地产对国民影响的词汇也相应出现。就目前来看，我国的住宅建设涉及高档商品房、普通商品房、经济适用房、配套动迁房、公共租赁房、廉租房多种形式，可以发现，暂不论供给规模的问题，基本解决的还只是提供居所的目标，在相应的生活配套服务和就业、培训等发展机会的提供方面尚较为欠缺。

当前常见的规划设计内容则通常着重指考虑空间规模和距离等物质性标准，包括城市公共空间、公共住房供给、城市犯罪预防、城市环境安全等影响人们生活品质的重要因素，还缺乏考虑甚至未曾涉及。这种做法可能会导致对开发性质、服务群体属性和需求差异等的忽视。同时，由于公共住房往往在空间布局上的相对集中和聚居群体的强烈趋同性，带来大规模相对同质的社会需求，如每日的通勤、儿童就学和健康服务等，给本来就较为欠缺的交通、教育、医疗等公共服务带来巨大压力。事实上，为低收入家庭给提供公共住房不仅仅是解决“有房住”的问题，更重要的是降低弱势群体的生活成本，让他们有更多的资源和能力获得新的发展机会，并降低社会失范效应的集中出现。另外，正如前文曾指出过的，城市拆迁由于与居民生活直接关联，并往往与最为贫穷的一部分群体最为休戚相关，而与大多数发达国家在土地补偿与安置模式倾向租金返还、原地安置的模式不同，我国城市中的动迁改造通常采取全拆迁模式，容易引发一系列矛盾和社会问题。

总的来说，公私冲突实际包含了资源、利益、行为等多层面的冲突意涵，并日渐成为激发社会变革的一种工具。由于公私关系失衡、公私博弈失控、公共利益受损而引发的空间建构的困境、社会问题及建设模式的调整，当然也包括自身问题的长期积累的引发、重叠，这些困境与问题的解决，需要城市规划及设计行为采取更具针对性和建设性的应对方式，其中不仅涉及利益格局的调整，也包含社会价值的追求。“公共性”“利益关系”和“调节”等的实质性建构，最终还是需要通过外在的主体推动、政策语言及制度支持等的策略构成表现出来。

城市设计与公私冲突：城市化进程中的问题

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