城乡冲突与可持续城市设计

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：随着迅猛推进的工业化、城市化，上海呈现传统的城乡二元结构向现代社会结构的大规模、高速度、深层次转变。由此，“城乡争地”的矛盾也急剧凸显，这也构成了城乡统筹的重大瓶颈。为此，如何确保在城乡协调发展之时，保护耕地、保护农民利益就成为当务之急，乡村振兴战略等得以提出并大力实施。图2.8上海中心城区用地面积扩张示意图第二，规划管理及政策差异。

随着迅猛推进的工业化、城市化，上海呈现传统的城乡二元结构向现代社会结构的大规模、高速度、深层次转变。城市地域向乡村大肆扩展，大量农民离开生活的土地迅速向非农产业转移，由此带来人口大量集中于中心城区，也形成了社会结构转型的强大动力。人们生活方式、社会面貌大大改变的同时，城乡差距等社会深层矛盾也日趋凸显。

第一，城乡争地。改革开放以来，尤其1992年以来，上海土地资源的开发利用和有效配置，对经济高速增长起到了重要的推动作用。但是上海土地的开发强度（建设用地占区域总面积的比例）较高，上海土地面积为6 787 km2，上海城乡建设用地规模在2015年已达到3 071 km2，开发强度已近50%；如果不计崇明三岛，开发强度则已远远超过50%。法国大巴黎地区、英国大伦敦地区、日本三大都市圈等开发强度一般只有20%左右。我国香港有710万人口，土地面积1 100 km2，人口密度是上海的两倍，但开发强度仅为24%。值得注意的是，目前上海的人均GDP离上述国际大都市的人均GDP还有数倍的差距。在未来经济发展的进程中，难免还要继续扩大建设用地，也会进一步提高开发强度。2017年12月国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）中提出，2035年上海市规划建设用地总规模不超过3200 km2，与2020年规划建设用地3 185 km2相比，增长了15 km2。与2015年规划建设用地3 071 km2相比，增长了129 km2。据统计，1947年上海城市中心区域面积仅为82 km2，1990年达到280 km2，而从2000年到2015年，则从378 km2扩展至664 km2，5年间几乎翻了一倍。（图2.8）这一过程中，中心城区大规模基础设施建设和改造动迁了大量居民到郊区，郊区工业园区建设和房地产开发也吸引了大量人口，进而加快了上海郊区化速度。

由此，“城乡争地”的矛盾也急剧凸显，这也构成了城乡统筹的重大瓶颈。问题的根源则离不开当前土地征用制度本身的不完善、土地征收补偿费用不合理或补偿政策不到位、社会保障薄弱、征地范围过广等主要方面；当农民在没有长远制度保障的情况下失去土地，也造成其“生活难、就业难、入保难”的问题，促使“农村失地问题”或“失地农民问题”演变为严重的社会问题^[1]。尤其在“新拆迁条例”还没有出台之前，面对城市化的趋势，无论农村还是城市，都在不断承受着拆迁的喜与痛。为此，如何确保在城乡协调发展之时，保护耕地、保护农民利益就成为当务之急，乡村振兴战略等得以提出并大力实施。

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图2.8　上海中心城区用地面积扩张示意图

第二，规划管理及政策差异。全国第一轮土地利用总体规划工作以耕地资源的保护为出发点，从1980年兴起，通过其后环环相连、不断推展的体系——“土地规划-计划-供应-监督-执法”，促使强调刚性的土地行政管理体系得以形成，并给予传统的过于偏重城市化空间拓展而弱于城市用地规模控制、以地方政府主导的城市规划管理体系极大压力。无论是我国1999年的《土地法》、2005年的《土地管理法》，还是2007年的《城乡规划法》，都没有及时出台能够有效管理城市郊区的具体方法，尤其是对20世纪80年代以来出现的农村工业化迅速展开和集体所有制土地需求快速增长的新情况，没有在法律和制度上做出合理安排。城市和农村规划从法律规章、管理理念、机构人员都成了“两张皮”，在实际的规划管理上市区与郊区也往往采用规划部门与土地管理部门分而治之的策略，进而造成了具有中国特色的城市郊区病。在大多数城市的城乡结合部，受到城市集聚经济的辐射影响，农村经济发展较快。正是针对这一问题，在上海市政府2008年10月开始推展的新一轮机构改革中，原房屋土地管理局中的土地管理部门与原城市规划管理局整合组建，形成上海市规划和国土资源管理局这一新的机构。城市规划管理与土地利用管理衔接的有效促进，使得上海的城市规划与设计管理等得到了有效推展。

然而，集体土地未经征用为国有就进行开发建设，农业用地以使用权流转、合作开发等名义转为建设用地等现象大量存在，这不仅导致土地利用率低、建设布局混乱、基础设施严重短缺、环境恶劣、国有资产严重流失，严重制约了城市的发展，同时也具有违法建设难以有效禁止且愈演愈烈的趋势。政策差异也对城乡人居环境造成了显著的不同影响，包括经济政策制定的地区差异性，及由其所引发的资源投入方式和外在表现形式的巨大差异等（仇保兴，2007）。例如，城镇住宅和农村住宅同样都是住房，但是却在性质上极其不同、价值差别巨大——因而出现了“小产权房”，因为造在集体土地上，没有绿证（个人房产证），所以便宜很多。同时，在空间上，《城市规划管理技术规定》的“一刀切”造成基本无视中心城区、历史风貌保护区及近郊区和远郊区差别等不合理的现象。而实际上，城市中心区的人流密度大、街坊公共性强，应该提高建筑密度、缩小建筑间距。但目前规定仅仅在日照间距上有点微差，覆盖率（建筑密度）几乎没区别。上海多层住宅间距，中心城区规定为1.0、风貌保护区和旧区改造为0.9、内环以外为1.2，而柏林规定中心城区为1.0、中心以外为2.0（李振宇，2004）——与上海差了一倍，很好地促进了中心与非中心的差别。

第三，交通模式与交通问题。在积极谋求经济发展、市场驱动的开发模式下，城市的功能和土地往往为道路所隔断，并加剧了对汽车的依赖。交通拥挤堵塞，造成市民出行困难及巨大的时间浪费和行车成本损失，而交通事故率居高不下所导致的损失更是惊人。很多城市的公交系统仍然沿袭计划经济的僵化体制，城市公共交通企业主要依靠政府补贴、职工收入和运营效率并无根本性联系、服务质量下降也与领导升迁奖惩和职工福利无关，因此普遍处于管理粗放、连年亏损状态，“优先发展公共交通”的方针也得不到有效贯彻。就上海而言，随着2010年上海世博会的举办，其城市交通建设和体系发展均发生了重大变化。一方面，其交通投资呈现出高强度投入的态势，保障了交通基础设施的建设完善，公共交通线网布局从骨架型向网络化转变，服务范围则扩大至郊区，综合交通系统不断发展完善。另一方面，朱洪等研究指出，虽然车辆使用强度有所降低，但汽车出行量增长仍十分迅速（图2.9），而上海城市交通体系的建设发展也在这种急剧快速发展的进程中呈现以下突出问题：其一，交通与用地协调性不足，出行空间调整难度大；其二，公共交通吸引力不足，微弱优势难以长期保持；其三，机动车出行需求与空间资源矛盾突出；其四，各交通体系之间协调性较差。地铁站存在远离大型社区，“最后一公里”现象突出的问题，公交系统不是没配套，而是与居民需求有较大差距。这些都促使上海城市交通的未来发展必须从交通系统内外诸多新特点和影响因素出发，积极探寻与城乡发展和生态环境相适应、与城市用地和空间布局相协调的综合交通模式。

第四，收入及社会服务差异。作为利益格局的调整过程，改革本身就很难避免地在城乡、局部区域及不同社会成员之间造成收入差距、利益矛盾等。全球背景下上海不同产业的比较收益差距扩大，产业集群化造成向特定区域的投资更加集中，劳动工资水平由于体力劳动供给充分和过度竞争而停滞不前等，这些都进一步造成了收入上的更大差异。1990年至2010年，虽然上海城乡居民收入呈现较大幅度的增长，但农村居民家庭人均可支配收入增长态势较为平缓，城乡增长的绝对差距仍日趋扩大：农村居民家庭人均可支配收入年均增长率为11.26%，城市则达到14.55%，前者明显落后于后者。

近年来，虽然随着农业税的取消、“三贴一补”政策的实施及政府在财政转移支付力度上的加大，农村居民收入已呈现较快的增长速度，在收入增长速度变化方面城乡正日趋接近（图2.10），但收入差距扩大的趋势仍愈演愈烈（图2.11，图2.12，表2.5），也引发人们对转变政府职能、审视效率和公平关系、强调社会组织发展等问题的广泛思考。尤其突出的是，随着卖方市场转变为买方市场这一商品领域的变化，新的短缺开始发生在医疗、教育、公共交通、社保及环境保护等公共服务与公共产品领域，而不再是商品领域。

另外，正如李军鹏指出的，我国目前正处于“六个高峰”，即人口总量高峰、劳动就业人口总量高峰、老龄人口总量高峰、城市人口激增高峰、环境压力高峰、社会稳定压力高峰的叠加时期。由此带来了人口生存保障、就业、社会保障体系、老龄化社会等一系列影响社会和谐发展的经济社会相关的问题，尤其是就业问题已逐渐成为我国社会经济生活中的基本问题。当前无论从其提供的数量和水平，还是从其满足公共需要的程度来说，都远远没有达到理想的标准，上海的情况也不例外。在房价不断攀升的同时，租金涨幅巨大，用工成本不断加大；就业存在与社区脱节的现象，通勤成本高。与此同时，大规模的外来人口，也给城市管理、安全运行及公共资源配置等方面带来诸多困难。城市中的外来务工人员、弱势群体等，由于各种原因相对较少地享有公共服务的机会。近些年党中央、国务院不断积极推进城乡统筹发展，迎来了新的经济社会发展机遇。我国近些年一系列有关城乡规划的重要讲话精神和重要指示要求，也日趋深刻地重视和指出了城乡协调发展的重要性，以及当前重要的工作目标、方向和要求。然而，目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，城乡环境状况也需要进一步改善。如何改变我国长期存在的城市和农村的二元结构状态，实现从农业经济和农村社会向工业经济和城市社会的转变，逐步消除城乡社会的巨大差别，城乡关系如何面对效率和公平，这些都亟须在实践中做出回答。

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