战国时期官僚制度的建立与变革

官僚制度的产生 西周春秋间，贵族的分封制、等级制和世袭制，是密切关联的。周天子除了直属的王畿以外，把土地、人民和统治权力分封给亲属和臣属，称为诸侯；诸侯又这样分赏给亲属和臣属，称为卿大夫；卿大夫又这样分赏给亲属和臣属。于是就形成天子、诸侯、卿大夫、士等一系列等级。各级贵族的爵位、权力及其占有的土地、人民和财富，原则上都由嫡长子（正妻的长子）继承，其他儿子只能分到次一等的权力和地位。这些由嫡长子世袭的各级贵族，以族长身分掌握着各级政权和兵权。在周王国和各诸侯国里，世袭的卿大夫便按照声望和资历来担任官职，并享受一定的采邑收入，这就是世卿、世禄制度。贵族就是依靠这些经济上和政治上的世袭特权，世代进行统治。

春秋战国间，各国进行了一系列的改革，特别是前后经历一百多年的变法运动，剥夺了贵族的特权，废除了世卿、世禄制度，建立了一整套的官僚制度，发展了军队的编制，从而形成一套强大的中央集权的政治体制。

本来春秋时代卿大夫的家内盛行着家臣制，家臣是可以随时调动的。但是这种君臣关系，是经过一定的礼节来确立的，讲究臣下对主上的效忠。同时卿大夫的家臣如家宰、邑宰之类，也和卿大夫有宗法关系；而且这类家臣也常有封邑、宗族组织和宗族的武装力量。从春秋末年起，由于社会制度和政治制度的变革，在有些诸侯国内就出现了以粮食为俸禄的官僚，在卿大夫家臣中也出现了官僚性质的家臣，这种家臣不再有封地，而以粮食为俸禄。例如孔丘担任鲁国的司寇，“奉（俸）粟六万〔斗〕”；后来到卫国做官，“亦致粟六万”（《史记·孔子世家》）；孔丘也曾任命原思做“宰”，“与之粟九百”（《论语·雍也》）。到战国时代，这种官僚性质的家臣制，就逐渐发展成为中央集权政体的官僚制度。

俸禄制度的推行 战国时代官僚制度所以能巩固地建立起来，主要由于推行了下列六种制度：

首先是战国时代各国对于官吏的任用，一般都已采用了俸禄制度。当时各国俸禄计算的单位是不同的。卫国用“盆”来计算，有千盆、五百盆等等级（《墨子·贵义篇》）。齐、魏等国用“钟”来计算，例如田骈在齐国有“訾养千钟”（《战国策·齐策四》），又如魏文侯时魏成子官为相国，有“食禄千钟”（《史记·魏世家》）。秦、燕等国用石、斗来计算，秦国有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸禄的官，大体上以五十石为一级（《韩非子·定法篇》、《史记·秦始皇本纪》始皇十二年），最小的官吏也还有“斗食”的（《战国策·秦策三》、《史记·秦始皇本纪》始皇十一年），“斗食”就是“岁俸不满百石，计日而食一斗二升”（《汉书·百官公卿表》颜师古注）。燕国有三百石以上俸禄的官（《韩非子·外储说右下篇》、《战国策·燕策一》）。楚国用“担”来计算，有“禄万担”的（《吕氏春秋·异宝篇》）。

这种俸禄制度之所以能普遍推行，是和当时社会经济的发展有关的。这时社会上已出现了雇佣劳动者，既有雇农，又有雇工，有所谓庸客、庸夫、市佣、庸保，因而各国任用官吏和挑选常备兵，也采用雇佣办法，普遍采用了俸禄制度。《荀子》曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”（《议兵篇》）。田鲔教其儿子田章更明白说：“主卖官爵，臣卖智力。”（《韩非子·外储说右下篇》）从此国君对于各级官吏可以随时任免，随时选拔，《韩非子》所以说：“明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”（《显学篇》）

由于当时各国普遍采用以粮食为官吏俸禄的制度，不再用封邑作为官禄，这样就便于官僚的任用和罢免。但是也还有些国家，在实行以粮食为俸禄的同时，仍然兼用田地的租税收入作为俸禄。例如齐国兼用“田里”作为俸禄，到离职时“收其田里”（《孟子·离娄下篇》）。

赏金办法的实施 其次是战国时代各国对于功臣的赏赐，已开始用黄金货币。这也是和当时社会经济的发展有关的。战国初期，魏、赵等国还用大量田地来赏赐。例如魏相公叔痤在浍北战胜了赵、韩联军，归功于吴起的余教和巴宁、爨襄两人，赏赐吴起后裔“田二十万”，赏赐巴宁、爨襄田“各十万”（《战国策·魏策一》）。又如赵烈侯要赏给郑歌者枪、石二人田各万亩，因相国公仲连反对而作罢（《史记·赵世家》）。战国中期以后，用大量土地来赏赐的事就不多见了。由于商品经济的发展，货币的广泛流通，黄金也已成为货币，于是国君对于功臣的赏赐，就不必采取分封土地或赏田的办法，可以用大量黄金来赏赐了。赏赐黄金百镒、千镒、百斤、千斤或者百金、千金的事，在战国时代是常见的。

“玺”“符”制度的建立 第三，是这时已建立了公文用“玺”（官印）和发兵用“符”（虎符）的制度。春秋后期已有用玺来封的文书，即所谓“玺书”（《左传》襄公二十九年、《国语·鲁语下》）。到战国时，无论下命令或来往公文，已必须用玺来封泥^[1]，作为凭信，否则便不能生效。所以公元前二三八年，秦国长信侯嫪毐作乱，想征发县卒和卫卒，就是假造了秦王的御玺和太后的玺来行文征发的（《史记·秦始皇本纪》始皇九年）。虎符作伏虎形，上有铭文，分为两半，底有合榫，右半存在国王处，左半发给将领。这时军队的调发，必须有存在国王处的右半个虎符来会合，作为凭信，否则便不得调发。所以魏国信陵君救赵时，想要夺取将军晋鄙所带的军队前往救赵，非先窃取存在魏王处的半个虎符和假造命令，是不可能夺得晋鄙所带军队的指挥权的（《史记·信陵君列传》）。秦国曾明确地规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，左半归将领掌握。凡用兵五十人以上的，必须会合王符。如果外敌有侵入，边塞有烽火，虽没有王符会合，也可机动从事（据杜虎符和新郪虎符铭文）。与“符”同样性质的还有“节”。“节”原用竹节制成，这时多数用青铜铸成，上有铭文，常常几枚合成圆形的竹节状，作为通行的证件。有了这种严密的制度，大权也就集中于国君了。

图三十一 秦新郪虎符（拓本）

《秦汉金文录》著录。错金铭文作：“甲兵之符，右才（在）王，左才新郪。凡兴士被甲，用兵五十人以上，必会王符，乃敢行之；燔燧事，虽母（毋）会符，行殹（也）。”据王国维考证，这是战国末年秦攻得魏地新郪（今安徽太和北）后所造。见《观堂集林》卷八《秦新郪虎符跋》。

这时因为用玺和符为信物，对于官吏的任免是以玺为凭的，给予将帅的命令，是以符为凭的。诸凡丞相、郡守、县令等官，都由国君任命时发给玺，免职时收回。如果要辞职，也须把玺缴回^[2]。一般的玺是铜制的，丞相的玺往往是黄金制的，所谓“怀黄金之印，结紫绶于要（腰），揖让于人主之前”（《史记·蔡泽列传》）。

年终考绩的“上计”制度确立 第四，是这时在行政管理上已创立了年终考绩制度。就是荀况所说的：“岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废。”（《荀子·王霸篇》）其中最主要的考核工作的方法，叫做“上计”。“计”，就是“计书”，指统计的簿册。上计的范围比较广泛，包括仓库存粮数字，垦田和赋税数目，户口统计，以及治安情况。《商君书·禁使篇》说：“十二月而计书已定，事以一岁别计，而主以一听。”讲的就是岁终上计的情况。《商君书·去强篇》说：“强国知十三数：竟（境）内仓口（仓库）之数，壮男壮女之数，老弱之数，官（官吏）士（学士）之数，以言说取食者之数，利民（靠谋利为生的人）之数，马、牛、刍（饲料）、稾（禾秆）之数。不知国十三数，地虽利，民虽众，国愈弱至削。”这个十三数，就是“上计”所要统计的数字。每年中央的重要官吏和地方的首长，都必须把一年各种预算数字写在木“券”上，送到国君那里去，国君把“券”剖分为两，由国君执右券，臣下执左券，这样国君便可操右券来责成臣下。到了年终，臣下必须到国君那里去报核。上计时由国君亲自考核，或由丞相协助考核。如果考核的结果，成绩不佳，便可当场收玺免职。高级官吏对于下级官吏的考核，也采取同样的办法。^[3]

这种用券契来责成臣下的办法，采用了商业上的经营方法。当时高利贷者放债用债券，债权者是操右券来向债务者“合券”讨债和利息的。这时官僚机构中采取了合券计数考核的方法，所以《韩非子》说“符契之所合”，便是“赏罚之所生”了（《主道篇》）。这时既要官吏上计，采用合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡制，所以卫鞅变法把统一斗、桶（斛）、权衡、丈、尺也作为重要政策之一。度量衡器和符节契券，同样是当时政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子》说，“合符节，别契券者，所以为信也”；“衡石称县（同“悬”，秤锤）者，所以为平也”（《君道篇》）。

上计的时候，臣下还可以向国君推荐人才。例如赵襄子时任登为中牟县令，上计时推荐中牟之士胆胥己，赵襄子接见胆胥己后，就赏为中大夫（《吕氏春秋·知度篇》）。可知汉代郡国上计时贡士的制度，战国已经开其端了。

当时各级长官对于所属官吏已有一套管理制度。《史记·春申君列传》说：“李园求事春申君为舍人，已而谒归，故失期还谒，春申君问之状。”这说明当时已有一定的请假制度，不准随便超过假期。

视察和监察地方的制度 第五，对地方官吏实行年终考绩的同

时，还有一套自上而下的视察和监察地方行政的制度。国王、相国、郡守都必须经常到所属的县，巡视和考察，叫做“行县”。例如赵武灵王“行县”，经过番吾（今河北磁县北），闻得周绍为“父之孝子、君之忠臣”，于是“问之以璧”，赠送酒食而要求会见，周绍托病辞谢。后来武灵王“胡服骑射”，赐给他胡服而任命为教导王子的“傅”（《战国策·赵策三》）。又如范雎由王稽藏在车中带进秦国，到湖关（今河南灵宝西北），遇见秦相魏冉“东行县邑”（《史记·范雎列传》）。又如吴起为楚国宛（即南阳，今河南南阳）的郡守，“行县”到息（今河南息县），请教著名学者屈宜臼。隔了一年，吴起升任令尹，又行县到息，访问屈宜臼（《说苑·指武篇》）。国王、相国和郡守这样到所属的县，巡视和考察，访问著名人物，具有考核地方行政和了解民情的作用。与此同时，各国政府已在中央和地方设置有“御史”的官职，具有秘书兼监察的性质。魏、韩等国都在县令之下设有御史，御史是由国王派遣委任的。例如韩国安邑的御史去世，有人请求继任，向国王请示，国王说：应该按制度递补（《战国策·韩策三》）。吕祖谦《大事记》据此认为这是国君派遣御史监掌郡县，就是秦汉设“监御史”掌监郡的起源，这是正确的。^[4]

选拔官吏的制度和办法 第六，这时各诸侯国为了富国强兵，需要选拔政治、军事、经济、外交等各方面的人才来担任各级官吏。选拔的办法，大体上有下列五种：

一是臣下向国君荐举。大臣和接近国君的人，可以直接向国君推荐人才，例如“淳于髡一日见七人于〔齐〕宣王”（《战国策·齐策三》）；“邹忌事宣王，仕人众”（《战国策·齐策一》）；王斗见齐宣王，“举士五人任官”（《战国策·齐策四》）。郡县地方官在上计的时候，也可向中央推荐人才。

二是通过上书和游说。当时有不少人，不经过任何人推荐，直接给国君上书或进行游说，阐述自己的政治主张，取得国君信任，从而被擢用为大臣。儒家如孟轲、荀况，法家如商鞅、李斯，纵横家如张仪、苏秦，都是通过这种途径，得到国君的重用或赏识的。

三是根据功劳选拔。各国所起用指挥作战的将领，不少是从战争中根据军功提拔起来的。秦国自从商鞅变法以后，更制定了按军功大小赏给爵位和官职的制度。

四是从侍从的郎官中选拔。担任国君侍从、警卫工作的郎官，具有候补官员性质，因为他们常和国君亲近，便于国君从中选拔。例如李斯先当吕不韦的舍人，后经吕不韦推荐为郎，由此逐步提升为大臣。

五是相国和中央各部门以及地方长官在一定范围内有选拔任用下级官吏的权。秦的法律规定：“任人而所任不善者，各以其罪罪之。”（《史记·范雎列传》）

这时上述新制度的实施，使得官僚制度能够确立和推行，一整套的官僚机构能够层层控制，集中权力于国君手中，形成集权的国家机构。秦、汉以后中央集权的官僚制度，便是沿袭战国时代的制度而加以发展的。

[1] 古时玺印用于竹木简的封泥。所谓封泥是封简牍时盖上玺印的方块的泥，其作用和后来的火漆印差不多。《吕氏春秋·适威篇》说：“若玺之于涂，抑之以方则方，抑之以圜则圜。”这里所说的涂就是封泥。

[2] 《韩非子·外储说左下篇》载：“西门豹为邺令，……居期年上计，君收其玺。豹自请曰：‘……愿请玺，复以治邺，……’文侯不忍而复与之。……期年上计，文侯迎而拜之，……遂纳玺而去。”《吕氏春秋·执一篇》载吴起对商文说：“今日释玺辞官，其主安轻？”《战国策·秦策三》说：“应侯因谢病请归相印。”《韩策二》载公孙昧说：“甘茂与昭献遇于境，其言曰收玺，其实犹有约也。”《韩非子·外储说左下篇》载：“梁车为邺令，……赵成侯以为不慈，夺之玺而免之令。”《韩非子·说林上篇》载孟卯对甘茂说：“公佩仆（官名）玺而为行（官名）事，是兼官也。”《战国策·赵策三》载公孙龙对平原君说：“夫君封以东武城，不让无功；佩赵国相印，不辞无能。”

[3] 《周礼·大宰》说：“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之。”《小宰》也说：“岁终，则令群吏致事。”《司书》又说：“三岁，则大计群吏之治。”这些该是战国时代的制度，和《荀子·王霸篇》所说“岁终奉其成功”相合。《尚书·尧典》说：“三载考绩；三考，黜陟幽明。”《尧典》也是战国时代的作品。《韩非子·难二篇》载：“李克治中山，苦陉令上计而入多。”《淮南子·人间篇》说魏文侯时“解扁为东封上计而入三倍”。《新序·杂事二》又说魏文侯时“东阳上计，钱布十倍”。《韩非子·外储说右下篇》载：“田婴相齐，人有说王者曰：终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。王曰：‘善。’田婴闻之，即遽请于王而听其计。……田婴令官具押券斗石参升之计。……田婴复谓曰：‘群臣所终岁日夜不敢偷怠之事也，王以一夕听之，则群臣有为劝勉矣。’王曰：‘诺。’俄而王已睡矣，吏尽揄刀削其押券升石（当作“斗石”）之计。”我们从这些故事中，可以看到当时上计的情况。这时不仅上计用合券的办法，其他有关法令的也往往用合券的办法。《商君书·定分篇》说：“诸官吏及民，有问法令之所谓也，于主法令之吏，皆各以其故所欲问之法令明告之，各为尺六寸之符，明书年月日时，所问法令之名，以告吏民。……主法令之吏，即以左券予吏之问法令者。主法令之吏，谨藏其右券木押，以室藏之，封以法令之长印，即后有物故，以券书从事。”

[4] 参见杨宽《战国秦汉的监察和视察地方制度》，《社会科学战线》一九八二年第二期。