宋代地方行政：皇朝政治运作之关键

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：中央政府的意图，必须通过地方政府贯彻到民间，这是一个皇朝的正常统治方式。地方政府是朝廷伸入民间的触手，行政区划是具体政策最终得以实现的舞台，因此，精心设计一套地方行政体系，是皇朝的日常政治生活得以顺畅运作之必需。它在太祖末年除财赋转运的职能外已兼具监察州县官员的职责，至太宗淳化二年，更进一步具有干涉地方司法和行政的合法权力，由是而全面具备管理州、县事务的权力，形成了州以上的一级地方管理机构。

中央政府的意图，必须通过地方政府贯彻到民间，这是一个皇朝的正常统治方式。地方政府是朝廷伸入民间的触手，行政区划是具体政策最终得以实现的舞台，因此，精心设计一套地方行政体系，是皇朝的日常政治生活得以顺畅运作之必需。

宋代的行政体系——包括政区分划与行政机构设置——沿袭与创新之处各居其半。府、州等统县政区及县的区划，多沿用前代之制，但在府州以上，新增一级高层政区“路”，这是最主要的创举。此外，府、州官员的名目和实质，都有许多具体的变化。

“路”作为中央与府、州的联接枢纽，其重要性是不言而喻的。秦、西汉和初唐，中央政府直接管理统县政区（秦、汉之郡，唐之府、州），地方仅州（郡、府）与县两级。但随着中央对地方控制的深入，直接管理近百甚至数百个统县政区难度很大，在东汉，终于形成了中央与郡之间的一级——州。唐代未尝主动在全国范围内增加新层级，初唐的“道”，不过是有区划而无专官的临时监察区，但安史之乱以后，逐渐以藩镇为主体，形成了州以上的一级政区。五代末年，实行的是藩镇—支郡—县的政区统辖模式。宋代创“路”制，事实上是对藩镇体制的一种替换。

中央改造藩镇体制，自太祖朝于所灭南方诸国削去藩镇之支郡开始着手，经太宗太平兴国二年（977）一举削夺所有藩镇之支郡而告一段落。而在此过程中，已有新的高层政区萌发。

唐代始置的转运使，本是财政官员，负责将地方财赋转输到中央。至宋太祖乾德四年（966），转运使已遍置于全境，其主管的机构称“转运司”。它在太祖末年除财赋转运的职能外已兼具监察州县官员的职责，至太宗淳化二年（991），更进一步具有干涉地方司法和行政的合法权力，由是而全面具备管理州、县事务的权力，形成了州以上的一级地方管理机构。

削藩镇支郡与转运使功能的齐全，这两条线索并行发展，至太宗朝淳化中合流，经过二十余年，以转运使替换藩镇的过程方告完成。但路制的演变远未结束。至真宗景德四年（1007），又置提点刑狱司（主管官员称“提点刑狱公事”）主管司法事务，成为与转运司并列的高层行政组织。其所对应的路分区划大致同于转运司，仅个别区划不重合。神宗熙宁二年（1069），配合新法的实施，又置提举常平司，于新法起伏的北宋后期，数经废罢与重置，至南宋绍兴十五年（1145），建各路“提举常平茶盐司”，管理常平仓与榷茶榷盐事务，其分路大略同于提点刑狱司分路。此外，各路尚有“安抚司”之建制，出于军事目的而置，同时亦兼管民事、监察，但成型过程耗时很长，自仁宗皇祐四年（1052）始置广南东、广南西路安抚司，至孝宗乾道六年（1170）置潼川府路安抚司，才算是在全境各路设置齐备。

开芳宴图彩绘雕砖（北宋，甘肃省文物考古研究所藏），反映了当时的社会景象。

一路而有转运、提点刑狱、提举常平、安抚司四个机构，这是宋代路制的最大特色。前三个机构合称“监司”，安抚司又称“帅司”。三种监司之间，既有分工，又有多种职责的重合。譬如狱讼，三类监司对州县皆负有司法上的管理之责，不过地方民事诉讼须经其他监司之后方交提点刑狱司处理，提点刑狱司为地方终审机构，起到主要作用。对于地方财政，熙宁以后也令监司共同负起管理之责，但分工明确，转运司只负责两税与禁榷酒税，职少而任重，其他常平息钱、免役宽剩、买扑坊场等新法所创经营收入，则“封桩”于地方，为国家之财政储备，隶提举司。至南宋时，则进一步分化，新创的“无额上供”及“经制钱”、“总制钱”隶于提点刑狱。种种事务，都有类似的分工、合作。令其分工，当然是为便于明确职责。但同一类事务有多个机构参与或在不同阶段介入，则是为了各机构之间能够互相监管、互相牵制。宋代路一级机构“叠床架屋”的表象之下，实有深意焉。

路制的整体形成过程非常长，若算到安抚司的建置稳定下来，则历二百年有余。不过自景德中提点刑狱司与转运司并立，其基干已经出现，宋政权在路一级实行分权体制的本意，也已显露。可以说，宋代对分权制衡的重视，为此前历朝所不能比。甚至州的机构建制的变化，也同样体现了这个用意。

宋代的府、州，承前代之制，其于区划方面，并无新意。但自宋初始，逐渐在各州设立“通判”一职，既作为刺史的副手，更重要的是监察刺史。当州的长官逐渐由刺史（其中很大部分为武人出任）变为知州（多为文官）之后，通判之职却固定下来。这样，分权制衡一直延伸到统县政区。

统县政区的另一个明显变化，是其种类的增加。除唐代旧有的府、州而外，晚唐五代作为军事组织或以军事组织为主而兼管民事的“军”，在宋代也发展为一类政区，其规模大者，与州同级。而本来为特殊经济部门所置的“监”，因其中部分规模浩大，成长为大量人口聚居的区域，也设置与州性质、等级相同的机构，从而使统县政区又增加了一类，如湖南桂阳监因矿冶铸钱、四川陵井监因煮盐而各成大聚落，遂升为州一级单位。

县一级的政区，除县以外，尚有部分规模稍小的军、监，以及部分设在北方与西南沿边的城、寨、堡，后三类政区以管理军人为主，往往又因其中有服务或依托于军寨的边民，而衍生出民事，从而成为与县性质相近的区划。

所以宋的行政区划，是一个复杂的体系。其复杂性，首先表现在政区类型众多。统县政区四种，县级政区六种，据其政务重点之区别而名目有所不同。其次表现在高层政区虽仅“路”一种，然而路有多重机构，神宗熙宁以后，已多达四种，唯恐其职责不交错，这在历代制度中确属罕见。从这种复杂结构，我们不仅看到宋代制度的灵活，更看到了其将制衡贯彻到底的决心。

宋代地方行政：皇朝政治运作之关键

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