新政解读：理财灵活方案

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：同月，“制置三司条例司”建立，是为新政的立法机构。随即陆续推出的多条法令中，青苗、免役、保甲、农田水利、均输、市易、保马、方田均税法等直接涉及“理财”，从法令数量、影响社会生活的广度与深度而言，都是史上难得一见的。马若病死，须依价赔偿。以这些基层组织为单位，组织保丁值勤巡警，称“上番”，此制实行于全国。只有一点，是始终体现于所有条款的，即“理财”，并因而“富国”。

王安石未达时，以学行享当世盛名，一时名士，多为其延誉，神宗还是亲王之时，就已听到左右频频称颂他，心仪不已。治平四年（1067）即位当年，即命赋闲的王安石知江宁府，作为大用之前的过渡。半年之后，安石赴京任翰林学士兼侍读，从“简在帝心”到“随侍帝侧”，与皇帝日夕讲论经术与治术，以尧、舜、禹“三代之治”相激扬，使“果于有为”的青年皇帝定下了全面革新的决心，充实了他的知识储备。

熙宁二年（1069）二月，王安石出任参知政事（副宰相），君臣二人合力推行规模宏大的系列改革。同月，“制置三司条例司”建立，是为新政的立法机构。随即陆续推出的多条法令中，青苗、免役、保甲、农田水利、均输、市易、保马、方田均税法等直接涉及“理财”，从法令数量、影响社会生活的广度与深度而言，都是史上难得一见的。

王安石像

均输法，是让地方财政机构按照中央所需物资，在管区内低价处购买运往京师或沿边，以代替各地应当缴纳的钱物。此法的本意在于扩充国家的物资储备，以理论上固定的赋税，购得尽量多的物资，近于今天政府采购。这是节省政府运作成本的理想方案，但知易而行难。既无先进通讯工具，又无先进交通运输工具，了解、汇报物价后，再由负责机构确定采购方案，等筹措妥帖，已是数月之后，全国的物价体系翻新，所有工作归于无效。此法根本未有足够的施行时间以观其效，便无疾而终了。

王安石真迹《致通判比部尺牍》（台北故宫博物院藏）。此为王安石给作通判比部的友人的问候函。

方田均税法，是以方田即丈量土地为依据，以之为定税之标准。每县以县令、县丞负责，“东西南北各千步”为一方，每年九月分地计量，且需随土地之肥瘠，分五等定税。该法有两个目的：清理出瞒税土地，使税收合理化，理论上很完美。但是，一县令、丞共二人，要监督全县的丈量工作，这是不可想象的，故只能借用民间力量，令每方差上户二人共同清量，最后是谁在“方田”中起决定作用，不言而喻。这个法令的实施，一个结果是国家确实增加了赋税，因地方官员通过方田，将旧的无额之税加摊而入，二是因上户的上下其手，产生新的不公平。

农田水利法，是熙丰变法中耗费大量行政资源的一条。各层级的地方行政部门受命发掘当地的水利资源，中央更三番五次派各种级别的使臣到各地察视，希望能够尽多尽快开发水利项目。这是新法中最有成效的一条，但因英宗以前，历朝都留下不少大型水利工程，尤以仁宗朝为甚，故而留给神宗的重大工程有限。不过既然有强大的政绩导向在其中，官员们的热情很高，各地喜报频传，六年间兴修水利田三千余万亩，占全国耕地总数的近十分之一。这个数字“颇有不实”，但“不实”的数据为当政者所喜闻乐见，故而丝毫没有追究的动力。

市易法，即国营的借贷业，对象是商人。借贷者以田宅或金帛作抵押，年息20%，过期不还，每月罚息2%。市易法是变法期间一直实行的一个法令，其背景是禁止民间借贷，由国家控制借贷的权力，这是典型的与民争利之政。

保马法，它在北方实行，是民间结成“保”或“社”，领养国有的马，可折纳部分赋税。马若病死，须依价赔偿。由于折纳不利于百姓，且赔偿的风险很大，民间并不愿承担，最后落个摊派。

新法中涉及面最广、将最多百姓卷入其中的，莫过于青苗、免役与保甲法。青苗法，是政府向民间放贷之法令，每年夏、秋两次向民众贷出青苗钱，半年一收息。名义上，它是出于“散惠兴利，以为耕敛补助”的目的，帮助民众度过青黄不接的时节，其意图与市易法相同，只不过，市易法用于商业，而青苗法针对农民，应用的范围更广。该法宣称要“抑民豪夺”，实际上，民间的“豪夺”是否得以平息，尚未可知，官府却借机“豪夺”。青苗法初定“出息二分”即半年之息20%，实际执行之时，甚或更高。初定“不得抑配”，执行时，却不得不以“抑配”来完成指标，各等民户都被抑配青苗钱，强制纳息。青苗钱迅速转变为一种赋税—“别为一赋”。

免役法，即募役法，应充差役的平民，向政府交纳免役钱，由政府雇人充役。宋朝的差役又称吏役，是指州县公差和乡里吏人，原先按产业多少，分五等户，由乡村上三等户轮流充役。按民户的贫富确定承担社会责任的多少，是宋代维护社会公平的一个原则。不过，在官府当差越来越艰难，当时有不少乡村上户因当差而赔钱，甚者至于破产。这正是王安石推行免役法的口实。但免役令全面推行之后，征取役钱的对象，由上三等户扩充到全民。役钱的收入大致稳定后，王安石又尝试恢复差役制，令民无偿服差役。时人对免役法的评价，褒贬参半，但与青苗法相同，免役法的重要结果，也是“别为一赋”。

宋王居正《纺车图》。画面前有老媪，双手引着线团，身后有一个席地而坐的儿童，当是家庭作坊的现场景象。

保甲法，是建立有序的基层组织（五百户置都保正，五十户置大保长，十户置保长）。以这些基层组织为单位，组织保丁值勤巡警，称“上番”，此制实行于全国。每冬十月至次年正月，保丁集中训习武艺，称“教阅”，此制在北方实行。保甲法直接实现了以民间的力量维持治安的目的，更进一步，革新者希望“教阅”能使农夫成为精兵，从而逐渐恢复征兵制，省下养兵的巨额费用。但这个期望，却从未达成。保甲法推行后，整个北方为此扰攘不安，河北等地保丁变乱之事很多。上番教阅，增强了不安定分子的作乱技能，但很不幸的是，却从未能证明这些教阅过的保丁能够争胜于战场——神宗元丰中对西夏作战固然未有机会宣力，徽宗大力重兴的保甲，也未见在北宋末年的国难中起衰振颓。

宣仁高太后为宋英宗之后，宋神宗之母。神宗死后，高后立幼孙哲宗，并垂帘听政，起用旧党司马光，贬斥新党，史称“元祐更化”。

所有这些条款，都有堂而皇之的名义。青苗则曰“抑民豪夺”、“散惠兴利，以为耕敛补助”；保甲则曰遵“先王成宪”，恢复寓兵于民之制；免役则曰与民休息，免使良民受官吏刻剥；市易则曰均平物价，“流通货贿”；方田均税则曰变赋税“偏重而不均”之故态。然而，这些名义应当是次要的，在新法推行以后，亦未见其实现。只有一点，是始终体现于所有条款的，即“理财”，并因而“富国”。

我们可以清晰地看到，新法通过何种途径将各种条款都转为“理财”手段。以“开源”为名，推行农田水利与方田均税法，分别用来发展农业生产和扩大税源。但未看到实效，因为主要体现农业税收的“两税”，在熙宁以后并无明显的增长。以加强流通和抑制兼并为名，推行市易法和青苗法，用来强化政府在流通领域吸取资源的力量，这类手段非常见效。以减轻人民差役负担为由，推行免役法，因此新增了实际的税负。以减少政府运作成本为目的，实行均输法和保甲法，后者是北宋后期政府强力推行的政策，但因保丁无法代替募兵，也无法建功。各个层面、各个环节的理财手段，其结果归结起来，主要是将流通领域的资源，从民间向政府吸纳，并且加重农民的税负。比如免役法可为政府带来多达八百万贯的收入，达到此前全部岁入的十分之一以上。青苗法岁收息至三百万贯，市易法岁收息一百五十万贯。三项相加，即可使政府岁入增加20%。这就是新政的主要结果，若我们将它看作是新政的目的，也不算是没有根据的。对于民间来说，除了“骚动”以外，更直接的是赋税压力大增。对于新政涉及的社会经济和财政诸方面作综合观察，那么，可以说是“生财无方，聚敛有道”。

“理财”而外，尚需对新政的其他侧面作些考察，以助我们对变法的真实意图有更深层次的理解。

新政解读：理财灵活方案

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