近代青藏关系研究:青海省提议的治藏筹边因素

青海建省的动议始于清末新政推行时期，时任邮传部尚书的岑春煊是最早的提议者。边政问题是清末新政的一个重要组成部分，对当时内忧外患接踵而至的清政府而言，它也是事关社稷安危的一个重大问题。为了博采众议，光绪皇帝专门下旨：“著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己。如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见。”^[80]其后，清廷军机处又多次下令各省督抚商议巩固藩篱、稳定边疆的具体办法。当时，今青海东部地区属于甘肃省管辖，并已经全面推行了与内地相同的行政区划。清政府在这里设置了西宁府，下辖西宁、辗伯、大通三县以及循化、丹噶尔、巴燕戎格、贵德四厅。今青海果洛地区属四川省管辖，其他广大蒙藏部落游牧地区则归青海办事大臣管辖。由于毗邻康藏，又是蒙藏等民族的一个主要分布区，曾经担任甘肃布政使的岑春煊对这一地区的重要性有清醒的认识。光绪三十三年（1907年）4月，岑春煊向皇帝上呈了《统筹西北全局酌拟变通办法以兴本利而固边卫》奏折，提出了一个系统的筹边方案。岑春煊首先阐述了行政区划的调整与社稷安危及边疆稳定的关系：“窃维体国经野，为致治之良图；兴屯实边，实保疆之至计……漠北、漠南、青海、西藏诸蒙部土司，即汉之保塞属国，唐之羁縻北州，明之九边卫所也。现在时局日艰，新机日辟，凡列邦于所属之地，皆设法拓殖，经营保卫，化灌莽为田园，变穷荒为都邑，遂令民生日聚，边卫日充。”^[81]然后提出了具体的调整计划：“拟请将热河、察哈尔都统，绥远城、乌里雅苏台将军，库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏大臣，均改名巡抚，加兼陆军部侍郎衔。原设副都统、参赞大臣、帮办大臣有二、三员者，均仿东三省奏准新制，于巡抚下改设左右参赞一、二员。”^[82]岑春煊改西宁办事大臣为巡抚的提议，实质是倡议将青海办事大臣管辖区域及其周边区域整合为一个新的行政单元，设立行省。该折同时提出了西藏建省以及设置川西省的建议，岑春煊指出：“西藏交涉极重，商埠将开，亦及早议办。现设滇蜀边务大臣，拟以原来察木多地，东括打箭炉，南至乍丫，西至宁静，属滇蜀大臣，名曰川西省；布达拉及扎什伦布、阿里，则仍属之驻藏大臣，名曰西藏省”。^[83]光绪皇帝认为兹事体大，不宜草率决定，令袁世凯、徐世昌、庆恕、升允、唐绍仪、联豫等各个方面的重臣“体察情形，各抒己见，妥议具奏”^[84]。但西藏设省的建议遭到驻藏大臣联豫等人的强烈反对，他们认为从中央控制能力而言西藏当时并不具备建立行省的社会基础，“若驻藏大臣忽改为总督、巡抚，是徒启番人之疑惑，而于事无益”^[85]。联豫等人的意见得到绝大多数重臣的附和，清政府决定对这一地区的统治形式不做改变，暂不设置行省。对于青海地区是否设省则争议较大，一时难以抉择。这一年的12月，当时担任陕甘总督的升允向朝廷递呈了《青海缓改建省先行试垦》的奏折，他在该折中认为青海建省时机尚不成熟，建省举措应暂缓付诸实践。光绪皇帝下令政务处就该折进行议奏，政务处经过讨论，认为升允在奏折中对当时青海建省的利弊的分析“因地制宜，实事求是”。政务处向光绪皇帝提出了如下建议：

该地蛮荒沙漠，部族杂居，论开化则尚未及时，言利益则只知游牧，若欲遽建行省，不独风俗制度未易强同，且恐设官而民无定所，钤束维艰；兴学而人无知，开通不易。即谓添设重镇，先固边疆，而迁内地之兵，转运之费太巨；用彼族之众，简练之术未精。矧以建筑之资，饷需之用，一切取给浩繁。当此库帑支绌之时，协饷不足之际，更觉难于筹拨。似不如照准该督所奏先行试垦一节，较为切实易行，迨至蒙番一心，振兴实业，再为徐已建置，庶几地利出而兵可以养，学可以兴，因以设官分职，划地而治，较得先后缓急之序也。^[86]

至此，岑春煊在《统筹西北全局折》中所提的建议未获批准，青海建省一事遂被搁置。

民国肇建，青海地区的统治形式未发生大的改变，其东部由甘肃省管辖，西部、南部广大牧区由青海办事长官署理。马麒就任西宁镇总兵之后，开始谋求向青海蒙藏牧区扩展自己的影响。民国二年（1913年），马麒配合青海办事长官廉兴恢复并主持了中断已久的青海湖祭海活动。“在青海湖滨察汉城北的海神庙前召集蒙藏王公千百户，举行例行的祭海大典。在祭海仪式上，宣布民国成立的消息，并将‘大清皇帝’的牌位换为‘中华民国万岁’的牌位。”^[87]马麒通过此举，笼络了青海蒙藏王公，在蒙藏部落中树立了威信，也得到了北洋政府的首肯，随后他被任命为蒙番宣慰使。民国四年（1915年），青海办事长官这一机构被裁撤，同时北洋政府还将西宁镇总兵改为“甘边宁海镇守使”。青海蒙藏牧区不再由中央设专门机构管辖，开始隶属于甘肃省管辖。马麒身兼“甘边宁海镇守使”和“蒙番宣慰使”两个重要职务，全面控制了青海地区。

通过马麒的谋划，青海蒙藏地区与青海东部地区被初步整合了起来，实现了军政权力的统一，青海已经呈现出一个整体行政单元的雏形。这一时期，搁置已久的建省呼声又从民间与官方两个角度被提了出来。

民国三年（1914年），西宁地区的举人丁耀奎入京谋职，他向袁世凯呈交了一份《上袁大总统政见书》，又一次提出了青海单独建省的主张。丁耀奎从边防稳固、实业发展、交通开发三个方面力陈青海建省之利益，着重阐述了青海建省对稳固西藏、新疆等地区的重要意义。他指出：“青海南为川、藏辅车，北接新疆后路，以中国视之，则为西陲屏蔽；以甘肃视之，则将来财赋丰盈之后防，实业发达之基础……欲固西南边防，则必以改建青海为权舆。”^[88]主张通过发展实业、改善交通、大兴屯垦等途径完成建省的必要准备，即所谓“实业所兴之地，即治化所达之地。屯垦所到之地，即兵力所到之地。转运所通之地，即文报台站所通之地。由是而海疆数万方里，不言改建，行省自成矣。”^[89]但袁世凯当时忙于复辟帝制的准备工作，无暇投入过多的精力顾及西陲，遂批示“猥以款难，议格”，而罢论。^[90]

虽然建省的倡议屡遭搁置，但基于青海地理与民族分布的特殊性，它从甘肃省中分治出来已是大势所趋。民国五年（1916年），在马麒等青海地方官员的呈请下，甘肃督军张广建向中央政府建议把青海划为特别行政区，以进一步推动这一地区的建设与开发。他提出：“西宁为入藏门户，青海为中国领土，英人擅改新藏，其意若曰：青海为达赖所有权，一旦时机成熟，以日本占领东三省手段窥我边疆，恐青海从此多事矣。”^[91]然而北洋政府经过审议后，并没有批准这一建议。民国十年（1921年），“陆洪涛出任甘肃督军，马麒很不服气，公然与陆对抗，截留西宁地区各项税收，自行决定行政财务人员任免事项，军饷税收直接从各县提取，一度脱离陆之节制，图谋青海脱离甘肃而自树。”^[92]可见，当时青海已经基本具备了建省的行政及军事条件，只待中央决策便可水到渠成。

民国十一年（1922年），丁耀奎又向马麒呈交了一份《上马阁臣将军青海建省政见书》，再一次提出青海建省的倡议。丁耀奎在这份政见书中着重分析了在当时中央政府难以掌控西藏局面的情况下，青海建省对于经营西藏、稳固边疆的重要意义。他认为：“青海若能做到殖民实边四字，则与川边联为辅车，可作西藏门户之后盾。若青海做不到殖民实边四字，则虽西藏交涉到手，亦成虚设之门户矣。故奎谓经营青海之举有益国交。”^[93]并且制定出了较为具体的建省计划：“拟仍仿照热河、绥远、察哈尔等处特别区域旧例，将西宁道区，划归特别区域范围，改西宁县为首县，改西宁镇守使为都统，改西宁道尹为首道。除西宁道属七县外，添设郭密一县。原设都兰、玉树两理事外，於结古、柴达木、阿里克、果洛、台其乃尔等处添设治委员，都统以下，即委薪俸，暂仍旧例。”^[94]马麒当时正谋求摆脱甘肃省的控制，为实现自己的政治抱负创造更大的舞台，丁耀奎的主张正切中其下怀。同年，马麒向北洋政府呈交了《经营青海之意见书》，他提出当时英国干涉西藏、窥伺青海，为了应对这一局面，应将青海划为特别行政区以策万全。马麒在这份意见书中详细阐述了实现青海行政独立的理由：

青海蒙古二十九旗均为郡王、亲王、贝子、贝勒、公等，绝非镇守使名义所可辖治。而人烟辐辏，商贾聚集之处，又非专设县治无以安人心。况前清曾设钦差青海办事大臣，民国初年亦设青海办事长官，今仅以镇守使名义辖治郡王、亲王，已属不当。知以二百余万方里面积之大，仅有都兰、玉树两理事。其他如都兰东北之琼科，东南之大河坝，西北之台其乃尔、循化县属之拉卜楞寺及隆务寺，贵德县西南之鲁仓及拉加寺，西宁县西南之郭密，东北之威远堡，碾伯县东南之古鄯，大通县北之北大通，玉树之囊谦、中坝娘磋，果洛之康干等处，或为商场，或为垦区，或为边境要地，形势重要，人口众多，俱有设治县治之必要。现镇守使酌设理事员，管理民事，未经中央核准，殊非郑重之道。拟请援照热河、察哈尔、绥远、川边之成例，以西宁道为根据，改为青海特别区域，设置都统或护军使。依居民之多寡及山川之形势，移民垦荒，开发矿产，改良畜牧，增设县治。则行省之基础成，辖治之职权专，藉可杜外人之窥伺，而边防亦因之牢固矣。^[95]

民国十二年（1923年）、民国十四年（1925年），马麒及其重要幕僚黎丹、朱绣等人在上述意见书的基础上，连续向北洋政府呈函，提出青海建省的要求。在意见书中“马麒将青海省的筹建始终与边疆开发和稳定藏区、维护西藏主权交融在一起”^[96]，其最为根本的建省依据均有关青海建省对于治理西藏的重要意义。在当时西藏与中央政府严重隔阂的局面下，若想恢复对西藏的正常管理，遏制外国侵略势力的进一步渗透，必须要大力经营青海这一稳藏固边的要地。而强化青海的行政建制是经营、开发青海的重要基础，行政建制的改变将带来职权及施政方针的重大变化。马麒等人在意见书中屡次提及“青海界甘新川藏之间……兹值裁兵之际，内地较远，鞭长莫及……年来英人指青海为外藏，籍口北侵。俄人沿祁连而内向，势将南犯，若不从速开拓，终必继续断送。倘照以上办法，则内乱可灭，匪患不成，国防无西顾之忧，英俄绝内侵之望”，“自英人大倡内外藏之说以后，直以川边青海为外藏，有意染指，昭然若揭……青海不靖，波及西藏，是授英人以干涉之柄，而造其内侵之机也。藏事愈不可为，西陲从此多事”^[97]。但当时北洋政府囿于内战，无暇顾及西陲局势，加之时任甘肃督军的陆洪涛与马麒素来不睦，害怕青海建省后马麒将更加难以控制，更担心青海脱离甘肃管辖后会引发甘、青之间的矛盾。于是强烈反对并从中作梗，青海建省的提议始终悬而未决。

南京国民政府建立前后，冯玉祥所部的西北国民革命军控制了陕甘局势，开始了对这一地区的经营。在冯玉祥所代表的西北军势力主导下，马麒等人酝酿多年的青海建省主张得以实现。冯玉祥为了进一步控制西北，稳固自己的势力范围，以“青海关系国防至为重要”为由，建议从甘肃省中析置，建为行省。以克服其辖境距省城过远、交通不便、政令难通等弊端，促进这一区域的发展。冯玉祥通过时任南京国民政府内政部长的亲信薛笃弼正式提出了有关议案，“呈请改青海、西康为行省，议决青海、西康、察哈尔、绥远、热河各特别区，一律改为行省，由内政部拟定各该区改制办法”^[98]。1928年9月5日，国民政府中央政治会议第153次会议通过了该项议案，“将青海改为行省，组织省政府，委员暂定五人，设民政，财政二厅，并酌设教育、建设等厅，余照省府组织法办理。”^[99]建省决议的通过，标志着国民政府正式从国家层面做出了青海建省的决策。1928年9月17日，国民政府正式发布了青海建省的行政命令，并决定“任命孙连仲、林兢、黎丹、马麒、郭立志为青海省政府委员，指定孙连仲兼青海省政府主席，任命林竞兼民政厅长、郭立志兼财政厅长、马麒兼建设厅长。”^[100]鉴于青藏两地的特殊关系，以及藏传佛教在青海地区的巨大影响，国民政府又于9月24日任命九世班禅曲吉尼玛为青海省政府委员。“10月17日，国民党中央第159次会议又通过决议，规定甘肃省西宁道属之西宁、大通、碾伯、巴戎、循化、湟源、贵德7县及原青海办事长官所辖蒙古二十九旗、玉树二十五族环海八族、果洛等地为青海省所属，以西宁为省会。1929年1月，甘肃、青海、宁夏3省联合呈报国民政府，自1月1日起，原甘肃省划归青海、宁夏两省的各县行政，一律由新成立的两省负责处理。”^[101]1929年1月26日，孙连仲发表通电宣布就任青海省政府主席，并派部将高树勋率部进入青海，2月20日在西宁举行了正式就职典礼。

可以说，“青海建省，既是历史发展的结果，又与冯玉祥率领的国民军划分势力范围有直接关系”^[102]。马麒虽然多年一直在谋求青海建省，并为之在军事、行政、经济、教育等方面做了大量准备工作，但建省之后他并未能立刻如愿以偿地执掌这里的军政大权。反而一度因冯玉祥为扩充政治势力，剪除地方势力大量安插亲信而被架空，仅被任命为省政府委员兼建设厅长。这一结果让在青海苦心经营多年的马麒大失所望，他坚决辞去所兼的建设厅长一职，仅保留了省政府委员职衔。对孙连仲及国民军明迎暗拒，开始韬光养晦，等待东山再起的时机。

孙连仲就任青海省主席后不久，蒋介石与冯玉祥之间的关系便开始恶化，随后第一次蒋冯战争的爆发。冯玉祥在失利之后，调整了自己在西北的军政部署，于1929年8月将仅仅到任半年多时间的孙连仲调任甘肃为代理省主席，其部将高树勋则代理青海省主席一职。当年10月，蒋冯之间再起战端，冯玉祥部再次失利。为挽救危机，冯玉祥命令高树勋率部离青参战，由马麒代理青海省政务。蒋、阎、冯三人的“中原大战”爆发后，马麒在筹集钱物支持冯玉祥的同时派人秘密向蒋介石活动，冀求蒋胜利后得到谅解。^[103]1930年10月，在冯玉祥败局已定的情况下，马麒通电拥护蒋介石，表示“麒倾心南向，唯冯军来甘，遂致倾向之忱，无由上达。冯且蓄意剪除异己，只得曲意周全”^[104]，并请时任蒙藏委员会委员长的马福祥从中斡旋。蒋介石为了拉拢西北地方实力派，于1931年1月6日正式任命马麒代理青海省政府主席职，青海建省成果最终仍落到了马家军阀手中。

青海建省不仅使青海地区获得了新的发展机会，而且这一举动对于整个西部边陲而言是一项至关重要的历史决策，尤其对于国民政府治理西藏具有重要意义。当时的九世班禅驻京办事处副主任朱福南对此曾经做了非常精辟的概括，他指出：

解决西藏问题，先要经营青海，经营青海是解决蒙藏问题唯一入手办法。为什么呢？我们由历史、政治、宗教、种族、风俗、习惯及语言等方面观察，从前的青海和蒙藏一致，不容稍或分离。所以青海，也可以说是蒙藏融合的中心点……蒙藏民族，对于青海，无有不因教而爱地之信仰，就此一点，青海与蒙藏历史宗教及种族等种种关系，便自然就成为解决蒙藏问题的中枢了。^[105]

朱福南进一步指出：“青海向系我国完全之领土，主权尚存，外力未入，人民之思想好进展，对于中国尚十分尊戴，且不受他人挑拨煽惑之暴动，不像蒙古有赤俄鼓动，西藏则有英国之怂恿……因此，在现在蒙藏问题中，青海固然也是其中的一部分，但青海在历史地理上及政治上却占有解决蒙藏问题中枢之位置。这一点，是我们留心蒙藏问题者，不可不知道的。”^[106]青海建省的实现，尤其将青南玉树地区明确划入省境，使得西姆拉会议上英帝国主义对内、外藏的划分丧失了落实的基础，在某种程度上打破了英帝国主义分裂我国西藏的图谋。青海建省，也为进一步密切青海与西藏的关系提供了有利的条件，“通过青海省这一应运而生的平台，加强内地与藏区的经济联系，使西藏同胞特别是西藏上层对祖国内地有更多的联系和了解，并进而在一定程度上促进了西藏与祖国内地的政治联系，加深了藏汉民族感情。”^[107]马麒等人在建省前后所采取的一系列政治、军事举措以及经济开发行为，稳固了青海蒙藏地区的政治局势，也有利于中央政府进一步控制西藏、巩固国防，遏制所谓“西藏独立”的逆流。

青海建省不久，便爆发了因青海、西藏为争夺玉树地区而起的青藏战争。从某种角度而言，青海方面在这次战争中所取得的优势，就是建省成果的一种体现。