南京国民政府时期治藏机构与法规完善

北洋政府时期，最初在内务部之下设立蒙藏事务处管理蒙藏事务。后来由于事务繁多，而且所涉问题重大，又专门设置了直隶于国务总理的蒙藏事务局。1914年5月，蒙藏事务局又改为蒙藏院，在大总统的直接领导下处理蒙藏方面的事务。可见，北洋政府时期对蒙藏事务重要性的认识在一步步提升，相应的管理机构也在逐步升格。

南京国民政府成立之后，于1928年10月10日公布了《国民政府组织法》。该组织法根据孙中山的五权宪法理论，规定国民政府由政府主席、政府委员以及立法、行政、司法和考试、监察等五院构成。其中政府主席是最高首长，行政院是最高行政机关。鉴于蒙藏事务的重要性，国民政府专门设立了蒙藏委员会，取代北洋政府时期的蒙藏院，负责管理“关于蒙古、西藏之行政事项”，以及“关于蒙古西藏之各种兴革事项”。^[7]蒙藏委员会最初直属国民政府，后改隶行政院之下。1928年12月27日，国民政府行政院任命阎锡山、九世班禅、恩克巴图、李培天、诺那呼图克图等人为蒙藏委员会委员，特任阎锡山为第一任委员长。1929年1月5日，阎锡山等人宣誓就职，并于2月1日正式开始办公。其后，国民政府又正式发布了《蒙藏委员会组织法》，并不断地进行了修改与完善。该组织法规定：“蒙藏委员会为中央主管蒙藏政务之最高机关……设委员长一人、副委员长二人、委员二十七至三十五人……委员由国民政府遴选熟谙蒙藏政教情形者任命之，就中指定六人为常务委员。”^[8]蒙藏委员会下辖总务处、蒙事处、藏事处，并设参事、秘书以及其他工作人员各若干员。“蒙藏委员会委员长特任；副委员长、委员、参事、处长、秘书二人简任；其余秘书及科长、调查主任、编译主任、编译员六人、调查员四人荐任；其余编译员、调查员及科员、助理员委任。”该组织法还规定：“蒙藏委员会必要时得呈准行政院于蒙藏或其他适当地方设置办事处，每处置处长一人简任；副处长一人简派。其组织规程由行政院定之……蒙藏委员会必要时得呈准行政院于蒙藏或其他适当地方分置调查组，每组设组长一人，荐任；调查员六人至十二人，委任，其调查规则由蒙藏委员会定之。”^[9]《蒙藏委员会组织法》明确规定了蒙藏委员会的行政地位和具体职能，是其行使职权的重要法律依据。“3月13日，蒙藏委员会行使其职权，给蒙、藏地区各盟、旗、台站管理处下达训令，告知蒙藏委员会成立事宜”，“查本会曾于去年七月在南京首都设处筹备，现在会内组织均已就绪，即于二月一日举行成立典礼，并同日启用印信，开始办公。所有从前北京之蒙藏院当然早已经消灭，此后关于蒙藏一切政治兴革及行政事宜，均由本会依照本党政纲统筹继续办理。”^[10]蒙藏委员会的建立，加强了中央政府处理西藏事务的行政能力，为中央政府对西藏地方行使主权提供了组织机构上的保障。

蒙藏委员会还设有许多附属机构，主要包括：①驻北平、归化、西宁、康定等地办事处，1940年4月还在拉萨设立了办事处。②学术研究会、边疆政治制度研究会、北平喇嘛寺庙整理委员会、《蒙藏月报》社等学术研究团体及新闻机构。③教育委员会、蒙藏政治训练班、南京蒙藏学校、北平蒙藏学校、丽江康藏师资养成所和康定蒙藏学校等教育机构。

蒙藏委员会的历届成员中，青海、西藏等地的藏族僧俗官员占了相当大的比重，著名佛学大师喜饶嘉措曾担任过副委员长，贡觉仲尼、朱福南、罗桑囊嘉等人担任过常务委员，九世班禅、诺那呼图克图、章嘉呼图克图等18人先后担任过委员。这些颇具影响力的藏族僧俗上层人士参与蒙藏委员会的工作，有利于蒙藏委员会职能的发挥。通过他们，有效地加强了中央政府与西藏地方的沟通与联系，并制定出更合乎民族地区实际情况、容易被民族群众所接受的相关政策、法规。

除了成立相应的专门机构，南京国民政府还充分利用立法的形式维护国家对西藏地方的主权，不断在法律层面推动治藏法规与制度的建设，制定并完善了多种相关法规与政策。这其中，既有在一些全国性法规、政策中制定的涉藏条款，也有专门针对西藏或为涉藏事务而制定的政策与法规。

1929年6月，国民党中央执行委员会三届二次会议通过了《关于蒙藏之决议案》，这是国民党作为执政党为解决蒙藏问题所形成的第一个专门决议。该决议有六款主要内容：

（一）举行蒙藏会议，西藏由达赖、班禅及西藏人民各推出代表若干人同来中央参加会议，并由中央派定若干人一律出席，报告蒙藏实际情况，讨论关于推行训政及蒙藏地方兴革建设事宜；（二）派员宣慰蒙藏，宣达中央扶植蒙藏民族之政策与决心，慰问并调查蒙藏人民之疾苦；（三）于首都设立蒙藏学校，为储备蒙藏训政人才及建设人才之机关，并附设蒙藏研究班，指导督促关于蒙藏事情之专门研究；（四）蒙古、西藏经济与文化之振兴，应以实际发展教育为入手办法；（五）蒙藏委员会根据施政纲领及实施程序，积极筹划，第一期内应特别注重调查蒙藏情况，革新行政制度，兴办教育及筹备自治诸项；（六）加紧对于蒙藏之宣传，释明三民主义为蒙藏民族唯一之救星，说明蒙藏民族所处地位之危险，帝国主义侵略阴谋之恶毒，说明本党训政之意义，优先登录蒙藏人士参加地方行政，奖励蒙藏优秀分子来中央党政机关服务。^[11]

《关于蒙藏之决议案》是国民党专门针对蒙藏问题制定的一项决议，这一决议成为国民政府解决蒙藏问题的行动指南，之后蒙藏委员会的很多举措都是依据这一决议来部署实施的。

南京国民政府成立之初，尚未来得及针对西藏问题专门立法。1929年8月，国民政府司法院规定“以清朝《理藩院则例》为特别法之一，在未经颁布新特别法令以前，得酌予援用”^[12]。1929年10月，国民政府发布了《以后对于西藏民族不得再沿用番蛮等称谓以符合中华民族一律平等之旨》的法令，规定：“西藏民族，与汉满蒙回各族，同为中华民族，自不应加以歧视，以后对于西藏民族，不得再沿用番蛮等称谓，以符中华民族一律平等之旨。”^[13]这一法令的颁布，旨在纠正传统的民族偏见，促进民族团结。

在孙中山发表的《国民政府建国大纲》中，对应国民革命的不同阶段，将国民政府政权组织建设程序分为军政、训政、宪政三个时期。北伐战争的胜利以及国民政府的成立，标志着国民党已经基本稳固了全国政权，也意味着孙中山在《国民政府建国大纲》中提到的军政时期已经结束，国家将进入训政时期。1931年6月1日，国民政府公布了《中华民国训政时期约法》，这是国民政府时期的国家根本大法。其中第一条即明确规定“中华民国领土为各省及蒙古西藏”；第六条规定“中华民国国民，无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等”；第八十条规定“蒙古、西藏之地方制度，得就地方情形，另以法律定之”。^[14]在1946年11月公布的《中华民国宪法》中也重申了上述内容，并特别规定“西藏自治制度，应予以保障”^[15]。

除了这些全国性的法律、法规以外，国民政府针对许多具体的涉藏问题也制定了一系列专门性的法律、法规。这些法律、法规主要涉及寺院管理、喇嘛管理、西藏及九世班禅驻京及驻各地办事处管理、宗教领袖展觐管理、蒙藏人员任用、蒙藏贫民救济、蒙藏人员教育等诸多问题。1931年“九一八”事变爆发以后，东北沦陷、华北危机，国民政府更加重视蒙藏边疆地区的管理，进一步推进了法律、法规的制定，以图建立一个稳固的大后方。

1929年，为了加强对佛教寺院的管理，内政部制定并公布了《寺院登记条例》，规定所有寺院要依据本条例进行登记，登记内容为“一、人口登记；二、不动产登记；三、法物登记”^[16]。鉴于藏传佛教的特殊性，1935年又公布了《管理喇嘛寺庙条例》，规定：“喇嘛寺庙及喇嘛，向由当地官署管理者，仍由各该官署管理之，并受蒙藏委员会之监督。北平等处喇嘛寺庙，向由中央主管机关管理者，由蒙藏委员会设专管机关管理之，其他各地喇嘛寺庙，如经该会认为有管理之必要时，得另设专办机关。”^[17]

1932年，国民政府任命九世班禅额尔德尼为西陲宣化使，为此专门制定了《特派班禅为青康宣化使办法》，对其权限及组织机构做出了规定。为了护送九世班禅回藏，国民政府制定了《特派护送班禅大师回藏专使入藏训条》，详细拟定了护送九世班禅回藏的机构和具体办法。为了加强对西藏地方政府以及九世班禅在南京、北平、西康、西宁等地所设立办事处的管理，国民政府还相继出台了《西藏驻京办事处组织大纲》《西藏班禅驻京办事处组织大纲》《西藏办事处驻康办事处组织大纲》《西藏驻平办事处组织大纲》等一系列文件。

1931年1月，国民政府内政会议通过了《僧侣职业化案》，提出：“僧侣不耕而食，不织而衣，几至自成一阶级，徒为社会之消费者。信教虽属自由，未可加以限制，然僧侣既为国民一分子，蒙藏僧侣尤较平民为多，自不能不尽国民之义务。按现在国民义务，不仅在纳税当兵，并应从事生产，故僧侣应当职业化……切实加以监督及奖励。”^[18]1936年，国民政府又陆续制定了《喇嘛转世办法》《喇嘛任用办法》《喇嘛登记办法》《喇嘛奖惩办法》等多部法规，并制定了《甲乙丙三种喇嘛登记证书格式》以加强对藏传佛教僧职人员的管理，掌握其情况，规范其行为。《喇嘛转世办法》规定：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图，既各处向来转世之呼图克图、诺门汗、班第达、堪布绰尔济、呼毕勒罕、喇嘛等圆寂后，均准寻认呼毕勒罕，其向不转世之寻常喇嘛圆寂后，均不准寻认呼毕勒罕。”^[19]这样就把转世活佛限定在既有转世系统中，而不能随意增加，便于政府的管理。该办法还重申了清代以来形成的金瓶掣签、必须申报中央核准同意等行之有效的制度，强调：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图之呼毕勒罕掣定后，由该地方最高行政机关呈请中央特派大员前往照料坐床……凡呼毕勒罕候补人，禁止在达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图之亲族中及蒙古各蒙旗现任长官之家属内寻认。”^[20]《喇嘛登记办法》则规定从转世呼图克图到普通喇嘛，均应严格履行登记义务，“须填具职衔喇嘛申请登记表，开列全衔、姓名、年龄、籍贯及庙名、庙址，连同册封暨本身最近二寸半身光头相片一张，呈由本庙所属该管官署转送蒙藏委员会核办……登记后，由蒙藏委员会填给登记证，并于其札付或度牒上，注明登记年月，钤盖会印，发还收执”^[21]。这一办法有利于政府全面掌握藏传佛教僧职人员的具体情况，以便有效管理、控制。《喇嘛任用办法》《喇嘛奖惩办法》则对各地藏传佛教寺院喇嘛职任的设置与任用，以及奖励与惩处的种类及依据做了具体规定。鉴于当时的特殊情况，《喇嘛任用办法》规定：“外蒙、西藏等处喇嘛寺庙职任喇嘛之作用另定之。”^[22]《喇嘛奖惩办法》规定：“本办法于达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图不适用之。”^[23]

国民政府成立后，青海、西藏、西康、蒙古等地的政教上层人士赴京叙职、参政、弘法以及游历者日渐增多。国民政府如何接待这些政要及宗教领袖便成为一项亟须规范的事宜。1932年12月，国民党四届三中全会通过了《慰勉蒙藏来京人员并团结国族决议案》，该决议案的主要内容为：“一、对于远来与会之班禅、章嘉两大师及各盟旗领袖表示欢迎。二、宣告满、蒙、回、藏各地同胞一致团结，以御外侮，而奠国基。三、关于开发边疆地方之一切政教设施，应以尽先为各该地方土著人民谋幸福为原则。四、以后中央各机关于可能范围内，应多任用边地各族人员，以为训练其政治能力之机会，并增加各民族之实力。五、令行政院赶紧于首都地方，为蒙藏僧俗来京供职人员设备适宜之住所，并参酌旧制，制定各项办法。”^[24]依据这一决议案的精神，为了进一步加强对藏传佛教以及其他宗教上层人士的管理，规范其赴京展觐行为，国民政府相继制定了《边疆宗教领袖来京展觐办法》《达赖班禅代表来京展觐办法》《蒙藏回疆各地方长官及宗教领袖人员来京展觐礼节单》《蒙藏新疆回部来京展觐人员招待规则》《蒙藏回疆各地方长官及宗教领袖人员来京晋谒颁赠办法》等一批行政法规。这些行政法规对各宗教领袖来京展觐的分班、展觐程序、招待办法以及礼宾规则都做出了具体规定。其中，《达赖班禅代表来京展觐办法》规定：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼，为报告西藏政情起见，应每年轮派代表一人来京展觐……展觐代表，应于每年十二月二十日携带委任文件及衔名履历，向蒙藏委员会报到。”^[25]

1929年通过的《关于蒙藏之决议案》中专门提出“优先登录蒙藏人士参加地方行政，奖励蒙藏优秀分子来中央党政机关服务”^[26]。据此，国民政府还制定了《边疆武职人员叙授官衔暂行条例》《边疆武职人员叙授官衔暂行条例实施细则》《蒙藏边区人员派赴各机关服务暂行办法》《蒙藏边区人员任用条例》等关于蒙藏地区工作人员选用、考核的条例，对这些人员的选任、叙职、培养等事项做出明确规定。同时也制定了《救济蒙藏失业人员暂行办法》《蒙藏失业人员登记办法》等法规，在法律层面对服务于中央的蒙藏人员提供失业或遭受重大变故后的经济救济保障，以避免其生活陷入坚窘之境。

在国民政府的涉藏立法活动中，关于蒙藏教育的法规占了相当大的比重，体现了国民政府对于蒙藏地区开启民智、普及教育的重视程度。相关法规主要有《蒙藏教育实施计划》《蒙藏委员会蒙藏政治训练班简章》《蒙藏委员会蒙藏政治训练班毕业学生分派见习规则》《蒙藏委员会派遣与补助内地僧侣赴藏游学规则》《改进边疆寺庙教育暂行办法》《蒙藏回教育补助费补助规则》《捐资兴学褒奖条例及补充办法》《蒙藏委员会保送蒙藏学生办法》《待遇蒙藏学生章程》《边地青年教育及人事行政实施纲领》《蒙藏学生就学国立中央北平两大学蒙藏班办法》《收录蒙藏学生暂定办法》以及《国立北平蒙藏学校组织大纲》《国立南京蒙藏学校组织大纲》《国立康定蒙藏学校组织大纲》等。上述法规为蒙藏地区的教育机构设置、教学经费补助、蒙藏学生的选拔和资助等提供了法律依据，对于蒙藏地区教育事业的发展发挥了重要推动作用。

在当时特殊的历史背景下，国民政府关于西藏的法律、法规并没有得到全面的执行。尤其在西藏地区，很多法律、法规仅仅停留在立法层面，难以真正实施。但这些法律、法规的制定与完善，是国民政府从法律角度对西藏主权的强化，为维护中央政府与西藏地方的正常关系提供了立法保障。相关法律、法规的推行，也极大地促进了蒙藏地区政治、经济、教育的发展。