乡居革命：适度集约村落建设用地

2023-08-25 理论教育版权反馈

【摘要】：村庄只有拥有适度的规模，才能更好地节约土地，才能开展适度规模的建设活动，才能减少基础设施建设的资金和人力物力的投入。因此，乡村建设用地应适度收缩，适度集中。要测算乡村可用建设用地的数量和宅基地块数，合理控制出让金总量。目前，乡村土地使用费用过低，起不到抑制对建设用地的不合理需求的作用。

乡村居住形态的发展，要求乡村村落适度集中，改变过于分散的状况。这既是节约土地的需要，又是村落形态升级改造的需要。从现阶段我国乡村村落的实际情况出发，适度集中是必须的。只有适度集中才能带来效率，只有适度集中才能带来现代和当代的居住形态。要坚决调整乡村居住村落的过于分散的形态，建设适度集中、开合有度的新乡村村落。

一、适当迁村并点

我国乡村村庄分布广，规模小，经济发展水平落后。在当前国家大力推行城乡一体化和城乡融合发展的浪潮中，传统的村庄发展方式已难以适应现代社会发展的需要。同时，为使农民早日享受到经济社会发展带来的成果与效益，享受到公共服务均等化的好处，国家在要求大力发展乡村、解决“三农”问题的背景下，适时推出了“迁村并点”政策。迁村并点是近些年来我国乡村的一项重大改革，对乡村的发展及农民的生活方式有着巨大的影响。它促进了乡村经济社会的进一步发展，为“三农”问题的解决提供了新思路。一方面，为了集中乡村建设用地，提高农民的居住水平，必须适当地迁村并点。如上海市提出，将郊区原有的50000多个自然村居民点逐渐归并为600个左右的中心村。[1]当然，迁村并点要考虑所在地域的实际情况，如考虑是山区还是平原，是南方地区还是北方地区，是发达地区还是欠发达地区等，从实际情况出发，制定科学合理的政策措施加以引导和扶持。另一方面，我国乡村交通事业的发展和农民生活水平的提高，为迁村并点的变革提供了可能性。也就是说，居住地到耕作地的距离不再是影响耕作的制约条件。

贵州省黔西南布依族苗族自治州安龙县乡村安居点的开合有度的新乡村村落

总体上，我国的自然村偏多。在未来的发展过程中，自然村的大量减少、村庄的合并重组，将成为必然的趋势。相关部门的统计数字显示，我国的自然村在21世纪初有360多万个，在21世纪的第一个十年，每年消失约10万个，在第二个十年，消失的速度还要快。自然村的消失，在文化学者看来，是重要的物质和文化遗产的消亡。但是从另外的角度看，自然村的减少，恰恰是社会经济发展的必然结果。正确的态度是，既不一概反对自然村的减少，也不一概赞同自然村的消亡。对于那些有历史文化价值的自然村落要坚决地保护，避免其消亡；对于一般的自然村落，需要归并的就坚决地归并。

村庄的归并，在提高建设的效益上是合算的。村庄只有拥有适度的规模，才能更好地节约土地，才能开展适度规模的建设活动，才能减少基础设施建设的资金和人力物力的投入。村庄的归并，可以和乡村土地整理结合起来，通过土地整理来获得效益。

适当迁村并点，形成相对集中的居住形态

村庄相对于城市而言，是低密度、低集约度的。但是，村庄相对于散居而言，又是高密度、高集约度的。未来村庄发展的重要方向就是适度集约，提升规模。只有通过适度集约，提升规模，才能实现乡村与城市形态的融合，才能实现城乡融合发展，才能真正打破城乡二元结构。

当然，中国地大物博，地形多样，气候类型丰富，村庄的合并必须充分考虑各地的实际情况，因地制宜，因势利导。

二、适度集中村庄用地

目前，乡村人口数量发展的一个重要趋势就是逐渐减少。这是快速城镇化，大量乡村人口涌入城市的必然结果。因此，乡村建设用地应适度收缩，适度集中。要改变村庄建设用地地块小，格局分散和零碎的状况，就要对整个村庄的建设用地进行整理，就要适度集中村庄建设用地，实现村庄建设用地的减量发展。村庄用地的集中不同于城市用地的高度集中，村庄用地的集中是适度集中。

要给外出务工逐渐城镇化的乡村居民保留宅基地和耕地，这是保证他们切身利益的重要一招。但宅基地的面积，应当结合当地的实际情况，确定适当的标准。既要坚决反对“存在即合理”的土地政策简单化的倾向，又要为村民保留一定标准的宅基地。依法取得宅基地使用权是村民的基本权益，必须重视。

三、建立乡村住宅用地指标体系

长期以来，城镇建设用地有一系列控制性指标，乡村住宅用地也应结合各地实际，适时推出指标体系，以保证土地的集约使用。上海市在这方面进行了有益的探索。2019年颁布的《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）对建房人口与宅基地面积关系等做了规定：“5人户及5人以下户的宅基地面积不超过140平方米、建筑占地面积不超过90平方米；6人户及6人以上户的宅基地面积不超过160平方米、建筑占地面积不超过100平方米……房屋檐口高度不得超过10米，屋脊高度不得超过13米。”对于不符合分户条件的6人以上户，可增加建筑面积，但不应增加宅基地总面积和建筑占地面积。

前文已经论及，宅基地面积在人均40平方米左右是适宜的，但在实际操作中，还应考虑不同地区、不同气候类型的具体条件来加以确定。能否根据气候类型的不同、地形的起伏程度，增加一个或者两个宅基地确定的系数，以实现对全国乡村宅基地总量的控制，这是需要我们进一步探讨的问题。

贵州省新农村建设中的迁村并点形成的集中居住点

四、改革宅基地使用办法

要改变乡村宅基地无偿或基本无偿使用的现状，收取适当的宅基地出让金，通过经济杠杆抑制对宅基地的不合理需求。要结合各地乡村居民收入水平，合理确定宅基地土地出让金的标准。要测算乡村可用建设用地的数量和宅基地块数，合理控制出让金总量。要通过利益杠杆，拉开乡村宅基地有偿使用的改革大幕。目前，乡村土地使用费用过低，起不到抑制对建设用地的不合理需求的作用。只有经过科学测算，发挥经济杠杆的作用，才能真正抑制对乡村建设用地的不合理需求。

为每户农民保留一块宅基地，是城镇化进程中的重要战略决策，也是保障农民权益的重要一招。但是，所保留宅基地的面积是否应当有一定的标准？这在当前已经是不容回避的关键性问题。如果没有标准，乡村的土地就不可能管理，乡村的用地松散零碎的现象、乡村的土地浪费现象，就无法从根本上加以遏制。乡村不同于城市，但在土地管理上，在考虑其自身个性的同时，是不是也该考虑其与城市土地的若干共性？这个问题很值得深思。过去是强调乡村土地的个性多，讲城乡土地管理中的共性少，看来需要在一定程度上改变这一状况。

五、合理划分居住地块

只有合理划分居住地块，才能真正做到村庄居住建设用地的减量发展。合理划分居住地块的方法：合理确定宅基地地块面积、合理确定宅基地地块形状、合理确定宅基地地块的组合形态。

第一，合理确定宅基地地块面积。从各地乡村宅基地的面积数值情况看，乡村宅基地面积从80平方米至800平方米不等，区域的差别较大。陈百明、宋伟利用农户调查数据构建的乡村宅基地估算模型的模拟结果表明，区位、地形、住宅形式、农户人口规模和区域乡村人均耕地水平都对乡村宅基地面积有着较为显著的影响。其一般规律是，山区的乡村宅基地面积要大于平原的；乡村腹地的宅基地面积要大于城乡交错带的；平房住宅形式的乡村住宅占地面积要大于楼房的；农户人口规模较大区域的乡村宅基地面积较大；乡村人均耕地面积较大区域的乡村宅基地面积较大。乡村宅基地标准值的确定应综合考虑区位、地形、住宅形式、农户人口规模和区域乡村人均耕地水平等因素。乡村宅基地模型的模拟结果表明，考虑到我国的乡村人均耕地水平、农户人口规模和住宅形式等因素的变化，全国乡村户均宅基地标准控制在100～120平方米较为合适。各省份乡村宅基地的户均标准各不相同，同一省份内，不同区位、地形和住宅形式农户的乡村宅基地面积也有差异。

节约用地的小面宽、大进深联排住宅

因为乡村宅基地地块面积不包括村落的交通等公共活动场所面积，所以容积率略有提高是合理的。从居住目标设定的角度看，目前我国乡村户均人口数略小于3，如果按照较为舒适的人均建筑面积50平方米计算，150平方米左右的建筑面积刚好满足3人的居住需求，恰好做到居住舒适且略有富余。根据测算，户均宅基地面积以控制在100～120平方米为宜。

第二，合理确定宅基地地块形状。只控制宅基地地块面积而忽视控制宅基地地块形状，是造成乡村住宅建设用地大量浪费的一个重要原因。目前，一般宅基地的形状多为正方形或面宽大于进深的长方形，这就造成了土地利用的集约度不高，交通面积偏大等问题，直接导致总用地面积增加。现代住宅一个很重要的特征是节约土地，有良好的经济性。因此，要想推进乡村住宅的现代化进程，就必须解决宅基地占地面积偏大的问题。根据测算，地块（含宅间小路等交通面积）面宽与进深之比为1∶3～1∶4比较合适。

第三，合理确定宅基地地块的组合形态。只控制宅基地地块面积而忽视控制宅基地地块的组合形态，是造成乡村住宅建设用地大量浪费的又一重要原因。要通过科学合理的规划和设计，结合村落内部路网系统，形成适当的宅基地地块的组合形态，以集中乡村建设用地。

六、恰当控制建筑形态

只控制宅基地地块面积、形状和组合形态而不控制宅基地地块上的居住建筑形态，是造成村落土地不够集约的一大原因。建议以后的宅基地分配方案与建筑方案同步完成，把建筑方案作为批准宅基地的附带条件，从而改变村落过分分散的现状。必须改变过去建筑面宽大、进深小的状况。地块的面宽与进深，与地块上建筑的面宽与进深直接相关。有什么样的宅基地地块的面宽与进深，就有什么样的居住建筑的面宽与进深与之相对应。

乡居革命：适度集约村落建设用地

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