权力与资源：变革时代的南开大学、政府与社会

随着国民政府逐步强化教育治理，国家力量通过各种方式渗透至私立大学领域之中，深刻影响了私立高校的生存与发展。

与北京政府较为宽松的发展环境相比，国民政府则加强了私立大学的整顿和规范。1927年12月20日，国民政府大学院颁布《私立大学及专门学校立案条例》，要求所有私立大学及专门学校须经大学院立案。私立高校立案时须由校董事会呈请大学院。同时规定，必须试办三年以上，并且在经费来源、组织编制及课程、教职员要求等方面符合规定，方准立案。条例还特别强调：“已立案之私立大学或专门学校，如措施失当，或成绩不良时，大学院得撤销其立案。”“凡未立案之私立大学或专门学校，其肄业生及毕业生不得与已立案之私立大学及专门学校学生受同等待遇。”^[38]1928年2月6日，大学院公布了《私立学校条例》，明确指出私立学校须接受教育行政机关的监督及指导，私立学校之设立、变更及停办，须得到主管教育行政机关的许可。此外，私立学校的组织、课程及其他一切事项，必须遵守现行教育法令办理。^[39]应该说，该条例更加明确了政府对于私立学校（包括私立大学）的管理权限。

为完善私立大学治理结构，大学院颁布了《私立学校校董会条例》，进一步明确董事会的职责，包括：经费之筹划、预算决算之审核、财产之保管、财务之监察，以及其他财务事项。条例还规定，董事会不得直接参与学校行政，学校行政由董事会选任校长完全负责。根据条例，教育行政机关有权力审核董事会的财务及事务状况，董事会的解散与否须征得主管机关的同意。^[40]除此，随着《大学组织法》《大学规程》等法律法规相继出台，国民政府对私立大学的立案审批、办学目标的设定、学校内部治理结构以及学科、课程等诸多方面作了严格的规定。私立南开大学遵照教育部颁布的相关规定，呈请立案，并于1929年6月准予立案。^[41]

国民政府还通过颁布法律法规，鼓励和奖助私人办学，或取缔办学质量欠佳、有违政府意愿的私立高校。1929年国民政府颁布《捐资兴学褒奖条例》，对“以私有财产处置创立或捐助学校、图书馆、博物馆、美术馆及其他教育机关者”，给予褒奖。^[42]1930年8月23日，教育部订定私立大学、专科学校奖励与取缔办法，对办有成绩的私立大学、学院及专科学校，政府予以适当补助。而对于办理不善或内容不合规定的私立高校，则予以勒令停办，或限期结束，或予以封闭。^[43]国民政府先后颁布了《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》《私立专科以上学校补助费支给办法》《私立专科以上学校补助费支给细则》等文件，明确了政府补助私立大学的种种规定，凸显了“教部对于各学校之支配力量”。^[44]

从客观上来说，相比北京政府而言，国民政府对于私立大学的管理或控制更为严格，其奖励补助方式更为多样。国民政府通过整顿和规范私立大学办学，确实淘汰了一些办学质量差、不符合教育部立案规定的私立学校。^[45]而对于遵从政府规定，且办学质量较高的私立大学，政府也予以了不同程度、不同方式的奖助。这一方面体现了政府对于私立大学的高度重视，另一方面也彰显了国家力量在私立大学办学中的高度存在。

国民政府之所以扶植私立大学发展，主要基于以下考虑：

一是私立大学发展已经有了一定基础，扶植私学可以彰显国民政府对于教育的重视。北京政府时期，政府通过颁布一系列的法律法规鼓励私人大学，促进了私立大学的发展，甚至一度出现兴办私立大学的热潮。以1926年为例，已立案认可的私立专门以上学校为22所，占专门以上学校总数的23.91%。^[46]未立案认可的私立专门以上学校数量则更多。由于北京政府陷入军阀割据、军阀混战的局面，教育财政支绌，政府对于私立大学的控制力式微，客观上给私立大学创造了宽松的发展环境。由此也出现了一批办学严肃，办学质量不错的私立大学。作为本研究案例的私立南开大学即在此阶段得以创办。教育与国家政治、经济、社会文化发展有密切关系，已为教育、政治、经济与社会学家所共同体认的事实。^[47]因此，在面对如此数量的私立大学时，国民政府若要凝聚力量，建设国家，则必然采取措施，积极扶植其生存与发展。

二是国民政府虽然增加经费预算，但与实际支出仍有差距。国民政府时期，教育部所管教育经费预算平稳上升。1931年为1 900万元，1932年1 900万元，1933年1 900万元，1934年3 600万元，1935年4 000万元，1936年4 600万元，1937年3 800万。而实际支出分别为1931年600万元，1932年1 300万元，1933年1 300万元，1934年3 200万元，1935年3 600万元，1936年4 600万元，1937年3 600万元。^[48]虽然国民政府教育经费的预算逐年增加，但实际能够支出的经费与预算仍有一定差距。

具体至高等教育领域，教育经费的欠缺依然是个不争的事实。虽然总体教育经费有所增加，但增加的经费“多用于义务教育”，为此在编制教育预算时，“各高等教育要求增加预算至烈”。^[49]此外，各高校间经费分配不均常有发生。从1929年北京几所大学的请愿诉求中，可以看出各高校之间经费分配的差异：“广东的中山大学和南京的中央大学每个学校只有1 000至2 000人，月拨款为15万至16万元；而北京大学共有七所学院，注册学生为3 500人，可是月拨款仅约为9万元……”^[50]有学者在分析其原因时指出：“国民政府对教育地位与作用的认识言行不一，卑污龌龊政治军事影响，以及教育事业规模盲目扩大，超过了财力所提供的可能”^[51]。在政府教育财政难以为继的前提下，扶植私立大学发展，鼓励私人办学既是可行，也是不得不采取的举措。

国民政府的教育政策对于私立大学办学产生了不利的影响，主要体现在两个方面：一是与国立大学的办学竞争，二是社会办学资源的获取。

不利影响之一：私立大学与国立大学竞争的比较优势不复存在。如前文所述，北京政府时期，国立大学办学经费多被军阀挪用，以致爆发以教育经费独立为主要诉求的教育独立运动。私立大学因此获得了与国立大学竞争的比较优势。但随着国民政府定都南京，国内形势有所好转，政府教育经费的投入逐年增加，私立大学与国立大学竞争的比较优势渐以消失。在此阶段，虽然政府开始补助私立大学发展，但其数额较少，所发挥的作用有限。私立大学在“为国育才”中起到的重要作用与政府资助的力度形成了强烈的反差。

1930年经教育部立案认可的私立大学共有14所（含5所教会大学），分别为：厦门大学、金陵大学、大同大学、复旦大学、沪江大学、光华大学、大夏大学、燕京大学、南开大学、东吴大学、武昌中华大学、中国公学、协和医学院、上海法学院。^[52]而根据国联教育考察团之考察，“1930—1931年，立案之私立大学取得政府公款补助者计有三校，惟此类大学收入半数以上，系出自学生之学费，四分之一左右系出自捐款”。^[53]私立大学获取政府补助方面的处境可见一斑。然而，私立大学却在“为国育才”中起着重要的作用。截至1931年9月，大学总数为59所，学生总人数为33 847人，其中国立、省立大学为32所，学生人数为17 482人；立案私立大学为27所，学生人数为16 365人。^[54]私立大学数量占大学总数的45.76%，学生人数占总人数的48.35%。1935年《人言周刊》的一篇文章，述及了私立大学与国立大学办学处境之比较、重要之地位以及政府的不公对待。

年来政府……惟对于大学则尚不能尽力培护，同为一大学，同为国家造人才，然无形之中，显有轩轾。幸而为国立大学，则遇事优待，经费既充，百事易举，时且以经费无虑，用人行政遂不计较，任意浪费，最近教部且通令中央力去此敝，以堂堂首屈一指之中央大学，尚且如此，他毋论矣。至于私立大学，相形未免可怜，收入既无固定之来源，设备又不容简陋，学费本为进项之大宗，然因受年来不景气之影响，欠缴学费者，颇不乏其人，学校收入因之遂减，而支出非惟不能减除，因生活高涨之故，预算反而增加，财力虽竭，仍须维持，苦则苦矣。

当然，若干私立大学，因受经济之束缚，课程设备未免简陋，然实事求是，成绩优越，足与国立大学并驾齐驱者，亦不在少数。乃当局不加细察，竟同样看待，当局之于整顿教育，仅知训令改进，或禁止招生，甚至命令停办，自外表观之，处理似乎认真，究之此种消极取缔办法，未免近乎摧残。

私立大学在国内的地位，是不可轻视的，成绩亦有可观。年来专门人才，多有借重于私立大学者。据查北京之朝阳大学，为全国法科成绩之最优的。至于商业专才，首推上海之复旦大学。私立大学对于社会既有贡献，则当局理宜加以鉴别，予以协助……^[55]

为此，学界呼吁政府应在规范私立大学办学的同时，加大对于私立大学的补助。^[56]在学界的倡议、呼吁之下，《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》《私立专科以上学校补助费支给办法》《私立专科以上学校补助费支给细则》等文件正式出台，特设专门经费补助办学优良又确有经费困难的私立大学。具体补助原则如下：

二、补助费之给予，应以立案私立专科以上学校之办理成绩优良而经费困难未得公私机关之充分补助者为限。同时注重理农工医之发展（每年至少应占全部补助费百分之七十），并酌量顾及地域之分配。

三、补助费总额定为全年七十二万元，约以百分之七十补助扩充设备，以百分之三十补助添设特种科目之教席。

四、补助费之给予，每次以一年为期；但中途经考核认为有违给予时规定之条件时，得停止发给。^[57]

在此原则指导下，教育部于1934年开始，核准私立大学补助款项，并按其用途进行“指定性”拨款。除却“指定性”拨款之外，政府资助往往带有奖励性质，处于初创阶段的私立大学难以获得足够的资助。总体来说，在此阶段，私立大学未能获得政府足够的经费补助，在与国立大学的竞争中处于劣势。

不利影响之二：国民政府的管控增加了私立大学资源获取的难度。除却政府补助之外，私立大学所需办学资源大部分要从社会各界募捐而来。为此，私立大学采取多种措施，创新发展，以谋求社会办学资源。但国民政府的教育政策，却在一定程度上抹杀了私立大学的创造性。如前所述，为加强私立大学的管理和控制，国民政府相继颁发了《私立大学及专门学校立案条例》《私立学校条例》等规范文件。虽然这些规定利于规范办学，但也在一定程度上限制了私立大学的办学自主权，也不利于私立大学获取办学资源。以私立大学的院系、学科设置为例。1929年复旦大学欲成立“社会科学院”，被教育部否决。^[58]1930年1月，复旦大学向教育部申请成立理工学院和法律系，亦未获同意。^[59]1931年3月，复旦大学呈请教育部将理学院改称理工学院，仍未获通过。^[60]1934年1月，教育部限令复旦大学取消法学院，将所属政治系并入文学院，经济系并入商学院，取消法律系、市政系。^[61]同年4月12日，复旦大学校务会议就教育部令裁去商学院工商管理系、国际贸易系一事决议，向教育部申述理由，维持商学院原有系科。^[62]南开大学也遭遇了同样的“待遇”。1934年教育部亦曾叫停南开大学经济学院的设置，饬令改为经济研究所。^[63]对此，张伯苓不得不遵照执行。但对于教育部提出的其他“改进”之处，张伯苓明确表示：“本校仍照既定计划推进，除经济学院已改为研究所外，余均照旧。”^[64]1935年教育部再次饬令南开大学遵照“提示要点”进行改进。^[65]对于教育部的种种规定和要求，私立大学未必全部认同。于私立大学而言，其需要一定的办学自主权，审时度势，创新发展，设置有利于自身生存与发展的院系或科目，以应对办学资源获取的困境。

除院系、学科设置之外，国民政府为发展实科，而限制招生类别及人数，也不利于私立大学获取办学资源。为响应政府政策要求，张伯苓曾对教育部视察人员“表态”道：“南开在十年之内，大学生决不扩大至500名以上。”^[66]张伯苓的这一表态是把“双刃剑”。一方面如此“表态”，赢得了政府的好感，为其获得政府补助奠定了良好的基础。对于颇有“化缘”经验的张伯苓来说，“只要他们（按：“教育当局”）说好，要钱就不愁没词儿了”^[67]；另一方面如此“表态”，限制了学校招生人数，进而限制办学经费来源。对于私立大学来说，学生缴费是其最为可靠的经费来源，也是绝大多数私立高校常年经费收入的重要保障。以1931年度为例，南开大学学生“每年缴纳的费用主要有：学费，每人每年（两学期）60元；住宿费，每人每年30元；体育费，每人每年3元；注册费，每学期1元；理科学生试验费每学期约6元”。“以上收入，每年约有29 000余元”。除此，“学生还要交洗澡费，补考的学生要交补考费，损坏学校公物的要交赔偿费，看病要交药费，打网球要购网球劵，这些杂项加起来，每年学校收入1 000元”。^[68]所有收入加在一起，每年学生缴费为30 000余元。这是一笔较为可观且稳定的收入。因此，对于私立大学来说，增加招生人数，扩大班级容量，即意味着增加稳定的经费来源。国民政府对于招生人数的控制有着规范和提升私立大学办学质量之意，但在一定程度上也限制了私立学校获取办学资源。

邱椿对于国民政府治下私立大学的资源获取境遇有所观察，大体能反映该时期私立大学生存与发展的历史背景。

我国私立大学在过去即须艰苦撑持，现在几乎越撑越苦，将来究竟能撑到什么时候，谁也不敢预言了。原来它们的经费来源不外三种：学生的学费、私人的捐款、政府的资助。自限制招生令颁布以后，学费一项收入已锐减，要想靠它来维持学校，那是不可能的。……向私人募捐，不论在国内外，近几年来都是极困难的……所以近几年来在欧美募捐的成绩并不甚佳，在国内募捐尤其困难。我国农村破产，城市凋敝，新兴工业不仅不能继续进展，而且有渐趋奔溃之势。资本家根本就极少，而热心文化事业的资本家更是凤毛麟角……政府虽然自二十三年起对于私立专科以上学校会酌予补助，但一因款项有限，僧多粥少，杯水车薪，无济于事；二因关于受补助资格虽有标准而等于具文，受补助与否仍不免取决于其背后所隐藏之政治势力之大小；三因政府给予协款时常指定用途，不幸其所指定者又未必切合关系大学之需要，所以真正优良大学得政府资助之实惠者极少……^[69]

邱椿的观察除了印证“限招令”对于私立大学办学经费的影响之外，还从侧面说明来自富商阶层的私人捐款受制于社会环境的影响。稳定、繁荣的社会环境有助于私立大学办学资源的获取，而一旦社会环境遭受破坏，私立大学往往难以为继或难逃被“国立化”的命运。朱有瓛在分析20世纪30年代的私立大学“前途”时亦显悲观，其认为私立大学在经济上难以为继，“而在行政、思想上还得受政府的统制，于是私立大学的前途便成了严重的问题”，而解决问题的办法则在于政府的大量补助，以至最终变为国立。^[70]