南开大学治理理念变革：权力让渡与资源获取

2023-08-22 理论教育版权反馈

【摘要】：[5]从禁止创办到呈报立案制度的出台，北京政府初步实现了私立大学治理理念的变革与治理方式的转变。就私立大学治理而言，日益增多的私立高校迫使北京政府及时变革教育治理理念。基于此，北京政府不得不变革私立大学治理理念，不再将私立大学视为防备对象，而将其看作国家建设和社会控制的重要工具。一方面，这一“视察长效机制”体现了民国初年政府鼓励、引导私立大学发展的一贯态度。

政府教育政策的出台深刻影响私立大学的发展规模乃至存亡续绝。伴随着私立大学治理理念的变革，以及相关法律法规的出台，北京政府实现了从晚清禁止或不鼓励创办私立大学到民初“有条件”立案的制度性飞跃。北京政府时期，无论是教育部颁布的《专门学校令》（1912）抑或《大学令》（1912），均在制度层面突破了晚清禁止或不鼓励创办私立大学的规定，允许“私人或私法人”创办专门学校或者私立大学，为私立高校的生存与发展提供了制度保障。《专门学校令》明确提出，“凡私人或私法人筹集经费，依本令之规定设立专门学校，为私立专门学校”。^[3]《大学令》则规定，“私人或私法人亦得设立大学”^[4]。在解除私立大学生存与发展的制度性“障碍”的背景下，为“规范”办学，北京政府颁布《私立大学规程》（1913），对涉及私立大学办学的诸多方面加以规定和限制，并且强调学校的创办、变更等须呈报教育总长认可。^[5]从禁止创办到呈报立案制度的出台，北京政府初步实现了私立大学治理理念的变革与治理方式的转变。

就私立大学治理而言，日益增多的私立高校迫使北京政府及时变革教育治理理念。清政府在学制上是不鼓励私人创办高等学校的，其原因在于清政府深恐对高等教育放权，会丧失对高级知识人才的控制，以防止私立大学（或学堂）成为颠覆政府的革命机关。^[6]而事实上“教育领域一直是政治和文化势力相互竞争的舞台”^[7]，而高等教育更是晚清各种政治势力斗争的角力场和努力争取的对象。尽管不鼓励，但陆续有国人自办私立高校（学堂），尤其是私立法政学堂。为此，清政府不得不出台相关政策文件，规范私立高等学堂办学。1904年清政府颁布《奏定学务纲要》，规定私立学堂不准讲习政治、法律专科，“以防空谈妄论之流弊”，并且要求各省学务大臣“咨行各省，切实考察禁止”。^[8]后经浙江巡抚奏请，学部为应对新的政治环境（政府立宪改革），而同意删除私立学堂禁止讲习法政等条目。在相关政策的引导和规范之下，晚清私立高等教育得以初步发展，私立高校逐渐增多。中国公学、复旦公学、广州光华医学堂、浙江宁波法政学堂、集湖法政学堂、四川岷江法政学堂等即在此阶段得以创办。

民国肇造，随着高等学堂的取消，愿意接受教育的学生人数增加，以及社会对于各类人才的迫切需要，使得民初出现了兴办私立大学的热潮。^[9]据不完全统计，仅1912年创办的私立高校就有数所，包括国民大学、法政大学、上海图画美术院、大同大学、德华高等实业学校、武昌中华大学、南阳路矿学堂等。^[10]

清末私立高等教育的初步发展，以及民国初年出现的私立大学兴办热潮，于北京政府而言，一方面继承了高等教育发展的现有基础，另一方面也为政府的教育治理带来难题。如舒新城等所言，这既是一笔优厚的遗产，也是一笔重债。^[11]所谓基础，即在于不管是清末还是民国初年，在特殊的时代背景之下，虽然业已兴办的私立高校办学质量不高，但毕竟为社会发展、国家建设培养了一批人才，为私立高等教育的再发展储备了人力资源。所谓治理难题，体现在两个方面：一是如何统一私立大学的办学目的，二是如何提升私立大学的办学质量。其实不管是清政府，还是民国初年政府，办学目的的多元化一直存在。教育与政治的密切关系是造成办学目的多元化的重要因素。在推进国家转型、社会变革的进程中，一些私立大学扮演了兼具“革命机关”与“人才培养”的双重角色，教育成为革命或培养革命后备人才的手段和方式。这也是晚清政府不鼓励私立大学发展的原因之一。提升办学质量也是教育治理的难题之一。私立大学的创办需要多方面的支持，而缺少国家力量强有力的参与，也使得私立大学的发展举步维艰，甚至难以为继，遑论办学质量的提升。私立大学作为人才培养的重要机关，如何提升办学质量，为政府培养急需人才，是执政者不得不思考和解决的治理难题。

基于此，北京政府不得不变革私立大学治理理念，不再将私立大学视为防备对象，而将其看作国家建设和社会控制的重要工具。治理理念的变革，带来了治理方式的转变。北京政府推出的私立大学“立案”制度，即是转变治理方式的重要举措，即将以往的被动“管理”转变为主动“治理”。

总体来说，北京政府在私立大学的治理上轻于规范而重于引导。从教育部的布告中可窥见一斑。1914年5月19日，教育部发布《准予北京各私立大学正式立案布告（第六号）》，布告对私立民国大学、私立中华大学校、私立明德大学校以及私立中国公学大学部给予立案认可，并提出相关“整改”要求。

以上四校应即准予认可，惟自此次布告以后，本部仍须随时派员视察各校办理成绩，以资督策，倘有半途废弛、成效难期者，本部即将认可之案宣布取消，以示限制而重学务。其各校办理诸人，亟宜遵照部章，切实经理，不合者固当力图更张，即合者亦须再求完备，奋其热心，策以毅力，总求尽善尽美，成效日增。庶足辅助国立大学教育高等人才，以为国家社会之栋干，本部实有厚望焉。^[12]

从布告内容来看，北京政府虽然对私立大学提出种种要求，但行文措辞较为“温和”，彰显了政府对于私立大学治理的基本态度，即以鼓励和引导为主，而辅以规范，以求成效。之所以如此，确如布告所言，私立大学是辅助培养高等人才的重要组成部分，政府对此抱有厚望。

值得一提的是，北京政府在推出立案制度的同时，还试图建立“视察长效机制”，正如上述布告所言，“随时派员视察各校办理成绩”。如1916年12月，教育部再次视察私立中华大学，提出了若干改进之处。诸如照章应设之商品陈列所、商业实践室，均尚未设备；所招预科学生，录取亦嫌过宽，等等。^[13]北京政府试图建立的“视察长效机制”，对于鼓励、引导，乃至规范私立大学的发展具有重要意义。

一方面，这一“视察长效机制”体现了民国初年政府鼓励、引导私立大学发展的一贯态度。从《大学令》《专门学校令》《私立大学规程》，到为鼓励更多民间资本参与办学而出台的《捐资兴学褒奖条例令》（1913），政府均鼓励私立大学的创办。甚至在政体上“倒行逆施”的袁世凯，亦谋求私立大学的发展，但其区别在于私立高校创办的专业类别限制程度有所差异。鼓励私人创办私立大学，在民国其实是一种“共识”。这一“共识”部分来自民主共和的观念深入人心，民众渴望接受教育；部分来自政府认识到教育对于国家盛衰强弱的重要性。然而民国伊始，财政困难，全凭政府之力难以发展教育，因此不得不让更多的社会力量参与到高等教育的办学中来，让私立高等教育成为政府人才培养的有益补充。

另一方面，这一“视察长效机制”虽鼓励、引导私立大学发展，但也在一定程度上表达了政府对私立高校的不满。其实政府对私立大学办学现状的不满早有表露。1913年12月，教育部颁布了取缔私立大学的布告，表达了这一不满，并重申严格要求、严加整顿的决心。

原以私立大学得辅助国立大学教育高等人才，以为国家社会之栋干，故特宽予期限，俾得遵照部章逐渐改良，以副国家兴学育才之至意。乃自布告颁行以来，京外各私立大学未另行报部者仍复不少；其中即有一二报部之学校，批阅其表册，或仅设预科、别科，或仅设专门部；其余如学生资格非常冒滥，学校基金毫无的款，种种敷衍不可胜言。似此纯鹜虚声，徒淆视听，贻误青年，良匪浅鲜。现在政府大政方针，对于高等教育一项，有严行监理诸私立大学之言；本部职司教育，自当本此方针力求整顿，以戢学界之颓风，而谋士林之幸福。嗣后各私立大学，无论报部与否及开办之久暂，凡一经本部派员视察，即行分别优劣，以定立案之准驳，决不稍事姑息。^[14]

从布告内容中，除了可以看出私立大学确实存在良莠不齐、敷衍了事等种种问题外，还可从侧面反映北京政府的教育政策在基层学校难以彻底贯彻的窘境。

南开大学治理理念变革：权力让渡与资源获取

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