公安机关权力内容研究

总体而言，公安机关拥有四个方面的基本权力，即治安行政管理权、刑事司法权、警械和武器使用权、紧急状态处置权。

1.治安行政管理权

治安行政管理权包括治安行政处置权、治安行政处罚权、治安监督检查权以及治安行政强制权。

（1）治安行政处置权。是指公安机关在公共场所管理、道路交通管理、消防管理、危险物品管理、特种行业管理和出入境管理等治安行政管理活动中，为维护社会治安秩序和公共安全，依法对特定的人、物、事、场所采取的命令、禁止与取缔、许可等权力运行行为。具体包括：命令、取缔、许可。

命令，是指公安机关为维护社会治安秩序和公共安全，依法向负有特定义务的人发出的“作为”或“不作为”的命令。取缔，即禁止和制裁，是指公安机关依法对某些违反治安管理、扰乱社会治安秩序、妨害公共安全的行为宣布禁止，予以取缔，并依法对违禁者予以制裁。许可，是指公安机关在行政管理中，对公民、法人或者其他组织的请示依法允许或者否定的一种权力。这种权力通常是通过审核批准、决定、登记、颁发证照、指挥等形式表现出来。

（2）治安行政处罚权。又称治安管理处罚，是指公安机关对不履行治安法规所确定的义务或者危及社会治安秩序、情节轻微、尚不属于刑事违法的行为，依照治安管理的法律和法规规定实施的行政处罚。其处罚的种类根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，包括警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

警告的适用对象一般是偶尔违反治安管理法规而且情节轻微的人。罚款是指公安机关对违反治安管理法规的行为人的一种经济制裁性质的处罚。行政拘留是指公安机关对于违反治安管理的行为人，剥夺其在一定时间内人身自由的行政处罚。吊销公安机关发放的许可证是指公安机关对于违反出入境管理、道路交通管理、枪支管理、管制刀具管理及危险物品管理等法规的行为人，根据其情节，依法作出扣留或吊销其出入境证件、驾驶执照和许可证件等的行政处罚。限期出境和驱逐出境是公安机关针对违反治安管理的外国人及无国籍人所作出的一种行政处罚。

（3）治安监督检查权。是指公安机关依法对应负治安责任的社会团体、组织及个人履行治安责任、预防治安问题的发生所进行的监督检查。

（4）治安行政强制权。是指公安机关在依法进行治安行政管理和实施治安行政处罚时，为达到使行为人履行法定义务或接受处罚的目的，对不履行法定义务或不服从治安行政处罚的人所采取的人身和物品的强制手段。包括强制传唤、强行带离现场、强制隔离和约束特定的人、盘问检查等。

强制传唤是指公安机关在办理治安案件时，对无正当理由不接受传唤的违法行为人，使用强制手段使其接受传唤的一种措施。强行带离现场规定在《中华人民共和国人民警察法》第8条：“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。”强制隔离和约束特定的人是指公安机关对精神病人、醉酒的人和企图自杀的人，在他们本人有危险或对社会秩序和公共安全有威胁时而实施的限制其人身自由的强制措施。盘问检查是依照《中华人民共和国人民警察法》第9条之规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。”

2.刑事司法权

公安机关的刑事司法权包括立案权、侦查权、刑事强制权以及刑罚执行权。

（1）立案权。刑事案件的立案是指公安司法机关对自己发现的案件材料和接受的控告、举报、报案、自首等材料以及自诉人的起诉材料，通过审查，认定有犯罪事实，需要追究刑事责任，符合刑事案件的立案标准，并且属于本身的管辖范围时，经履行法定手续，将其确立为刑事案件的工作过程。公安机关对于报案、控告、举报，都应当接受，并按照管辖范围迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，不予立案。对于不属自己管辖的，应及时移送主管机关处理。

（2）侦查权。侦查是指公安机关、人民检察院等具有侦查职能的机关在办理刑事案件的过程中，依照法律进行的专门调查工作和采取的强制性措施。公安机关的侦查权包括：有权收集证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据；有权讯问犯罪嫌疑人（包括传唤犯罪嫌疑人）；有权依法询问证人（包括通知证人到公安机关提供证言）；有权对与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体进行勘验或检查；有权依法进行侦查实验；有权依法为收集犯罪证据和查获犯罪人进行搜查；有权依法查封、扣押物证、书证（包括犯罪嫌疑人的邮件、电报、信件等）；有权依法查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产；有权依照法律程序对刑事侦查对象的通信进行检查；有权依法对涉及的专门性问题指派、聘请有专门知识的人进行鉴定；有权依法通缉应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人等。

（3）刑事强制权。刑事强制权是指公安机关为了保证刑事诉讼的顺利进行，而对犯罪嫌疑人、被告人行使的强制权力。具体包括拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留以及逮捕。

拘传是指公安机关依法强制犯罪嫌疑人、被告人到指定地点接受讯问的一种强制措施。取保候审是指在刑事诉讼中，公安机关、人民检察院、人民法院为防止犯罪嫌疑人、被告人逃避侦查和审判而责令其提出担保人或者缴纳保证金，并出具保证书，保证其随传随到，是对其不予羁押或暂时解除羁押的一种强制措施。监视居住是指公安机关在刑事诉讼中限令犯罪嫌疑人、被告人在规定的期限内不得离开住处或者指定的居所，并对其行为加以监视、限制其人身自由的一种强制措施。公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月，监视居住最长不得超过6个月。刑事拘留是指公安机关在侦查过程中，遇到法定的紧急情况时，对于现行犯或者重大嫌疑分子所采取的临时剥夺其人身自由的强制方法。公安机关采取刑事拘留时，必须出具拘留证，且应在24小时内将被拘留人送往看守所羁押。除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，通知可能有碍侦查的情形以外，应当在拘留后24小时内，通知被拘留人的家属。对于后者，在有碍侦查的情形消失以后，应当立即通知被拘留人的家属。公安机关对被拘留的人，应当在拘留后的24小时以内进行讯问。发现不应拘留的，必须立即释放，并发给释放证明。对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生社会危险性的，应当予以逮捕。由于公安机关不具有逮捕的决定权，因而，当公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当向检察院提请批捕，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。人民检察院批准或人民法院决定的逮捕，均由公安机关负责执行。

（4）刑罚执行权。依照《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，公安机关有权依照人民法院的判决，负责以下刑罚的执行：首先是短期有期徒刑的执行。对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在3个月以下的，由公安机关代为执行刑罚。其次是拘役和剥夺政治权利的执行。最后是驱逐出境的执行。

3.警械和武器使用权

公安机关依法享有使用警械、武器实施管理、守卫、保护、制服和杀伤的权力。公安机关依法使用警械和武器的行为，受法律保护；在使用过程中要坚持最小武力原则。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第2条规定：“人民警察制止违法犯罪行为，可以采取强制手段；根据需要，可以依照本条例的规定使用警械；使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，可以依照本条例的规定使用武器。”第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”

（1）警械使用权。警械是指人民警察按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第7条规定：“人民警察遇有下列情形之一，经警告无效的，可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械：（一）结伙斗殴、殴打他人、寻衅滋事、侮辱妇女或者进行其他流氓活动的；（二）聚众扰乱车站、码头、民用航空站、运动场等公共场所秩序的；（三）非法举行集会、游行、示威的；（四）强行冲越人民警察为履行职责设置的警戒线的；（五）以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责的；（六）袭击人民警察的；（七）危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的其他行为，需要当场制止的；（八）法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。人民警察依照前款规定使用警械，应当以制止违法犯罪行为为限度；当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用。”第8条规定：“人民警察依法执行下列任务，遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的，可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械：（一）抓获违法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人的；（二）执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的；（三）法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。人民警察依照前款规定使用警械，不得故意造成人身伤害。”

（2）武器使用权。武器是指人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第9条规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器：（一）放火、决水、爆炸等严重危害公共安全的；（二）劫持航空器、船舰、火车、机动车或者驾驶车、船等机动交通工具，故意危害公共安全的；（三）抢夺、抢劫枪支弹药、爆炸、剧毒等危险物品，严重危害公共安全的；（四）使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施犯罪或者以使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品相威胁实施犯罪的；（五）破坏军事、通讯、交通、能源、防险等重要设施，足以对公共安全造成严重、紧迫危险的；（六）实施凶杀、劫持人质等暴力行为，危及公民生命安全的；（七）国家规定的警卫、守卫、警戒的对象和目标受到暴力袭击、破坏或者有受到暴力袭击、破坏的紧迫危险的；（八）结伙抢劫或者持械抢劫公私财物的；（九）聚众械斗、暴乱等严重破坏社会治安秩序，用其他方法不能制止的；（十）以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全的；（十一）在押人犯、罪犯聚众骚乱、暴乱、行凶或者脱逃的；（十二）劫夺在押人犯、罪犯的；（十三）实施放火、决水、爆炸、凶杀、抢劫或者其他严重暴力犯罪行为后拒捕、逃跑的；（十四）犯罪分子携带枪支、爆炸、剧毒等危险物品拒捕、逃跑的；（十五）法律、行政法规规定可以使用武器的其他情形。人民警察依照前款规定使用武器，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。”第10条和第11条则明确了不得使用武器以及停止使用武器的具体情形：“人民警察遇有下列情形之一的，不得使用武器：（一）发现实施犯罪的人为怀孕妇女、儿童的，但是使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施暴力犯罪的除外；（二）犯罪分子处于群众聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所的，但是不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外。”“人民警察遇有下列情形之一的，应当立即停止使用武器：（一）犯罪分子停止实施犯罪，服从人民警察命令的；（二）犯罪分子失去继续实施犯罪能力的。”

4.紧急状态处置权

紧急状态处置是指公安机关为维护国家安全和社会治安秩序，对突发的重大暴力犯罪、重大治安事件和重大治安灾害事故依法采取的非常措施。紧急状态处置权由下列具体权力组成：

（1）紧急优先权和紧急征用权。公安机关的人民警察因履行职责的紧急需要，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行。公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。根据紧急处理暴力犯罪或重大治安灾害事故、追捕逃犯、抢险救灾的需要，公安机关依法可以征用急需的人员、物资和场所。

（2）紧急排险权。指公安机关在紧急处置重大灾害事故或平息叛乱时，在不得已的情况下所采取的非常措施。比如，为防止火势蔓延和事故波及面扩大而拆除同火灾、事故现场毗连的建筑物，或者在平息叛乱中炸毁暴徒盘踞的建筑物和借以顽抗的设施等。

（3）管制权。县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和特定的时间内，限制人员和车辆的通行或停留，必要时还可以采取相应的交通管制措施。县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。实施上述管制措施时，人民警察可以采取必要手段强行驱散，并将拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。

（4）戒严执行权。戒严是指在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，由国家决定实施的一种非正常法律措施。全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，发布戒严令。省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，国务院总理发布戒严令。戒严由公安机关的人民警察及武装警察共同执行，必要时由中央军委决定，可派出人民解放军协助执行。公安机关对戒严地区实行治安控制，可以采取交通管制、宵禁等特别管理措施。出入戒严地区的人员、车辆必须持有本人身份证件和戒严实施机关签发的特别通行证，按指定的时间、路线出入，不得自由行动。

[1]这几类警察在警察标识上有明显的差异，主要体现于臂章、胸徽和警号上。公安机关的臂章上有“公安”二字，其他则国家安全机关为“安全”，监狱、劳教机关为“司法”，人民法院为“法院”，人民检察院为“检察”。胸徽上，除公安部和公安部直属单位的胸徽分别是“公安部”和“公直”外，地方公安机关的胸徽均为省份名称，比如陕西；国家安全机关为“安全”，其余则均为“司法”。警号上，公安、国安和法院、检察院人民警察的警号是六位，监狱及劳教民警的警号则是七位，均无任何字母。

[2]《学习警察法热线问答》，《人民公安》1995年第12期。

[3]《学习警察法热线问答》，《人民公安》1995年第12期。

[4]王缨军、付俊华：《浅论警察权与警察职权》，《铁道警官高等专科学校学报》2002年第4期。

[5]张盛国：《警察权力与警察职权初探》，《公安研究》2003年第7期。

[6]陈兴良：《限权与分权：刑事法制视野中的警察权》，《法律科学》（西北政法大学学报）2002年第1期。

[7]惠生武：《警察法论纲》，中国政法大学出版社2000年版。

[8]余凌云：《警察权的“脱警察化”规律分析》，《中外法学》2018年第2期。