社区警务理论源自《公安警察制度研究》

2023-08-19 理论教育版权反馈

【摘要】：社区警务的理论来源于三个重要理论：问题导向警务、破窗理论和新公共管理理论。最后，开展社区警务是至关重要的。对社区具有极大破坏的物理性破坏包括故意毁坏公共财产、建筑物的崩塌和遗弃、随意丢弃垃圾。受到威尔森、凯琳和司可根的理论启发，美国众多警察局加入了社区警务改革的队伍中。美国的社区警务刚刚兴起之时，全面质量管理在美国企业界流行开来。

20世纪90年代，社区警务已成为警察行政管理者、社区活动家、政策制定者、社会科学家新的指导思想。社区警务的理论来源于三个重要理论：问题导向警务、破窗理论和新公共管理理论（全面质量管理和重塑政府）。这些理论重新定位了警察的职能，并在根本理念和实践上与专业打击犯罪策略迥然不同。

1.问题导向警务（Problem Oriented Policing）

问题导向警务起源于赫曼·格德斯汀（Herman Goldstein）提倡的理念：采用问题导向警务方式改善警察工作。这是一种全新的思维方式，它呈现了警务工作基础性、战略性的转变。格德斯汀对问题导向警务是这样描述的：“在最广阔的背景下，对于每一个警察组织、它的工作人员以及它的运作形式来说，这都是一种全新的思维方式。当下的重点是把警务工作的最终结果作为其中心主题。这种新的思维方式尝试把警务工作中众多变化性的因素联系起来，使它们彼此协调，互相支持。它强调重新定义警察和社区的关系。一旦新的理念被完全推行，它就能重新界定警察该如何工作。”[16]

格德斯汀认为改善警务工作应创造性地进行彻底地范式转移（Paradigm Shift）。作为一种全新的框架，问题导向警务从原先完全关注于形式和过程转向对重大问题的关切。警务工作一直被认为缺乏效率是因为“警察患上了关注方法多过结果的疾病，即他们太关注行为方法以回应民众的抱怨，但工作的结果却没有引起足够重视，而这恰恰是民众抱怨的根源”。[17]这里的“方法”指的是内部管理、运作步骤和方式，例如资源的分配、成文的政策、技术方法和控制链。问题可以被定义为：①一组相似的、有关的、循环的事件的组合，而不是一个单独的事件；②一个重大的社区关注点；③一系列警务任务。作为一种积极主动的策略，问题导向警务倡导通过密切的警察与社区合作推动问题的解决。基于上述设想，警察部门对社区关注的重大问题进行深入分析，并就此取得实质性成果，警务工作就会得到极大改善。这是一套系统的方法，包括从一系列的事件中识别问题、找出解决方法并评估解决方法的效果。对于重复发生的案件，警察部门应该探寻其背后的原因，并利用各种各样的资源和警民密切合作的关系提升警察收集和分析数据的能力，并进一步评估警务工作的效果。问题导向警务工作可以协助警察识别、分析、处理和评估问题。在问题导向警务的指导下，警察对某个社会问题的特征、范围和根源进行调查，与社区代表或其他政府部门进行沟通，制订出切实可行的方案以减少和预防类似案件的重复发生。

问题导向警务中最为流行的问题解决技术是由美国弗吉尼亚纽波特纽斯警察局率先设计并施行的SARA，它包括4个步骤：浏览（Scanning）、分析（Analysis）、反应（Response）和评估（Assessment）。四个步骤衔接紧密，每一个环节信息的获取都依靠上一环节，并为下一环节准备。在浏览环节，警察通过各种各样的信息源（如查看数据记录、社区调查）识别问题，问题是警务工作基础性的分析单位，问题的根源存在于众多普通的事件中。浏览环节旨在初步查出存在的问题，并决定进一步分析的必要性。分析环节要求警察部门根据内部和外部获取的信息对已发现问题的范围、性质、起因进行集中的检查。警察部门收集的人口和地理数据、一线警察和社区居民的共同努力对分析问题的重要特征和根源起着至关重要的作用。在反应环节，警察对问题提出一个或多个长期性、创造性和专门性的解决方案。警察经常需要社区、其他政府部门、企业和社会服务组织乃至任何能提供解决问题思路和参与行动的个人和团体。针对问题的措施通常包括：①集中关注与问题紧密相关的个人；②与其他相关的私人机构和政府部门联系；③利用调解和谈判手段；④传递信息；⑤动员社区；⑥利用现有的社会控制系统；⑦改变物理环境降低问题重复发生的可能性；⑧增加有助于问题解决的规定（如法案或条例）。评估环节是对预期的解决方案效果的评估，评估必须采取客观的方式以产生最终结果。警察利用评估的结果去进一步改善反应策略，收集更多真实可信的信息，甚至重新调整对问题的界定。

2.破窗理论（Broken Windows Theory）

在《破窗：警察和社区安全》（Broken Windows：The Police and Neighborhood Safety）一书中，威尔森和凯琳（1982）认为警务工作习惯性地关注重大犯罪案件是社区秩序持续恶化的后果。有证据表明，警察在打击犯罪方面具有局限性，警察在社区秩序开始恶化时（无序状态刚刚发生）就应该介入。威尔森和凯琳就破窗理论提出了以下重要观点。

首先，社区中出现的骚乱容易使居民产生对犯罪的恐惧感。少数公共骚乱事件（例如足球暴力事件、打架斗殴或毒品滥用）会导致社区秩序恶化，甚至诱发更为严重犯罪的发生。

其次，骚乱和犯罪滋生于看起来无人问津的社区。随意涂鸦、砸破别人的窗户、随意丢弃物品、遍布酗酒者等，这一切给人的印象是无人关注该社区，居住在此的居民也逐渐丧失了保护自己财产和安全的信心。

最后，开展社区警务是至关重要的。为了打击犯罪和降低居民对犯罪的担忧，警察必须依靠民众的支持和协助，保护社区的公共安全和维持秩序应该成为警察巡逻的工作重点，而非打击犯罪。

基于威尔森和凯琳的理论，司可根（Skogan）将影响生活质量的骚乱划分为两种类型：人为破坏行为（Human Behaviors）和物理性破坏（Physical Disorder）。对社区具有极大破坏的人为破坏行为包括公众场合酗酒闹事、街头聚众、街头骚乱、街头贩卖和吸食毒品、邻里噪声扰民和卖淫行为。对社区具有极大破坏的物理性破坏包括故意毁坏公共财产、建筑物的崩塌和遗弃、随意丢弃垃圾。受到威尔森、凯琳和司可根的理论启发，美国众多警察局加入了社区警务改革的队伍中。

3.全面质量管理（Total Quality Management）

全面质量管理这一重要概念由W.爱德华兹·德明（W.Edwards Deming）于1950年提出。美国的社区警务刚刚兴起之时，全面质量管理在美国企业界流行开来。全面质量管理基于两个主要的概念：参与式管理（Participative Management）和全员参与（Total Involvement）。以顾客为导向的全面质量管理提供给顾客高质量的产品和服务，与此同时保证雇员在组织中拥有恰当的自由裁量权。以追求产品质量、时间和效率的高标准作为目标的全面质量管理，通过持续保持经理人和雇员第一次就做对事情来赢得主动。全面质量管理依靠的是良好的质量保证原则和所有雇员创造力的充分利用。其主要构成要素包括：①顾客导向（Customer-Oriented）。它促使企业组织去倾听顾客和雇员的心声，而后有效地改变企业文化。②分权化（Decentralization）。促使经理人听取企业组织中所有人（包括持异议者）的意见。③团队合作（Teamwork）。雇员携手工作提高服务的质量，解决系统中的问题以及更正整个工作过程中的错误。④内部交流（Internal Communication）。提倡组织所有层次的部门进行常规的和有意义的交流，以提升雇员的士气和增强全面质量管理理念的执行力。⑤评估（Measurement）。它能使组织通过更正错误、确定优先事项和监督进展来衡量雇员的工作表现。⑥训练（Training）。全面质量管理是一个流程而非项目，每个人只有通过接受教育和训练并付诸实践才能学习到全面质量管理的精髓。⑦奖励和认可（Rewards and Recognition）。组织里的经理人被赋予适当的自由裁量权以及时奖励和认可雇员的优秀表现。

依据全面质量管理的理念，警察行政管理者开始持续推行参与式管理。一方面，工作在一线的警察被允许参与到有关他们具体工作的决策过程。过去管理实践不鼓励内部交流和创新，但现在一线警察拥有的专业工作知识和提出的建议得到了重视和尊重。另一方面，警察行政管理者意识到警察和民众都应参与警务工作优先事宜的决策，并共同寻找有效解决社区内社会问题的创新方法。社区警务可以被简单地认为是全面质量管理理论在警务组织中的应用。全面质量管理促使警察组织内部产生根本理念的转变，并对社区警务的发展产生了积极影响。格德斯汀（Goldstein）解释了全面质量管理是如何帮助警察部门转变警务管理实践的：“通常一个警察部门用在培训管理层和监管层的投入只不过是在校培训一天而已，甚至可能更少。争取管理层和监督层对改变管理实践的支持是极其困难和让人沮丧的。事实上，警察局并没有充分调动高级警官的积极性，没有告诉他们为什么要实施变革，也没有赋予他们应有的自由去履行他们的新职能。全面质量管理实施后给警察部门带来了积极的转变，警察部门开始鼓励警察处理问题。全面质量管理策略给我们上了重要的一课。”[18]为了满足“顾客”的需求，社区警务和全面质量管理都致力于提供高质量的服务。两者都关注尽可能全面地解决问题，就像它们都关注激励雇员并提高其对工作的满意度一样。基于全面质量管理的策略，社区警务包含了以下构成要素：①警察行政管理者应该为部门成员培育宽广的视野，这样才能为部门的发展指明方向；②警察行政管理者的管理风格应该与其信仰、价值观以及社区的要求相融合；③警察行政管理者应该倾听一线警察和社区成员的心声，了解他们的渴求和问题；④人员的遴选和招募应该具有预见性，这样可以得到高质量的雇员去满足管理层的用人需要，避免出现雇用人员仅仅是为了填充职位的现象；⑤社区对警察打击犯罪、警察工作绩效以及有关社会服务问题的意见不应该被忽视；⑥每个警察行政管理者应该利用提高服务质量的方法，从而在充分考量警务资源成本的前提下为社区提供更高质量的服务。全面质量管理改变了美国警察部门的管理方法和组织文化。全面质量管理理论促使美国的警察行政管理者将社区警务视作一种全新的管理风格：在共担责任的合作氛围下共同解决问题。

4.重塑政府（Reengineering Government）

新公共管理理论重塑政府与社区警务的理论十分吻合。正如奥斯本和盖伯勒（Osborne & Gaebler）在《重塑政府》一书中的描述，警务组织应该在警务策略和流程方面进行根本的变革。“我们的政府不是起着催化剂的作用，而是通过和社会的各个部门合作与加强家庭和社区的力量来减少犯罪。他们雇用更多的雇员来填充流水线，但无人来掌舵，因为这个系统被肢解成很多部分：众多的警察部门（联邦、州和地方）……我们的政府很少让社区和民众承担维护公共安全的责任，他们依靠警察……他们没有为顾客提供任何选择。他们也不会让警察来界定自己的使命，他们通过规则和繁文缛节来限制警察的行为。”[19]

警察部门一直视自己是服务提供者，这样的问题在于警察总是认为自己是“划桨船者而非掌舵者”。警察花费最大的努力去“划船”（Paddle）而很少去“掌舵”（Steer），他们通常等到一个社区问题（例如街头流浪、吸毒）成为犯罪或危机时才开始行动。因此政府要花费大量的资金来招募更多的警察，建立更多的监狱，支出更多的福利而不是允许或鼓励雇员下功夫解决问题的根源。就像奥斯本和盖伯勒（Osborne & Gaebler）描述的：“我们的国家是一艘远洋巨轮，在甲板上满载着各类价值连城的货物，但这艘船却没有雷达、导航系统和任何维修保养设备。”从以上的描述我们可以得出判断：专业打击犯罪策略是一种被动式警务策略（Reactive Policing），它应该被重新塑造。“重塑”的基本原则是“根据流程（而不是部门）组织工作”。采用“重塑”方法开展警务工作，巡逻的部署将关注重新安排警察的值班计划以满足社区居民解决问题的需要，放弃传统的24小时全天候值班计划。刑事侦查部门需要减员以便招募和培训更多制服警察来承担更为宽泛的职责：打击犯罪，维持秩序和提供社会服务。“重塑政府”的管理理念认为警察在社区中是资源、支援和培训的提供者，警察应该鼓励并授权市民开展自助活动（Self-assistance）。这种理念事实上回应了1829年罗伯特·比尔爵士提出的观点“警察即民众……民众即警察”。

社区警务理论源自《公安警察制度研究》

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