公安警察制度研究成果

2023-08-19 理论教育版权反馈

【摘要】：同时还可以指公共秩序，“公共秩序，谓国家之公安也”。至20世纪20年代公安局成立之后，“公安”“公安事项”则成为警察机关及其事务的代名词。“民国”初年，梁启勋主张“人民通力合作以维持公安”。强调维持公安不仅是政府职责，也是国民应尽的责任。而“公安”一词恰好能概括官治主导下官治与民治结合的治安传统。

清朝末年，“公安”一词自日本引进，指国家、社会（公共）的安宁（幸福），或公共（安宁）秩序。“凡意思外表安危关于一国之世道人心者曰公安。”其内涵既指整个国家的安宁幸福，如“今日所谓公安者，关于国家共同之幸福”，也指地方的安宁幸福，如“此等妨害地方公安之事”“凡关乎地方公益者，谓之公安”。同时还可以指公共秩序，“公共秩序，谓国家之公安也”。“Public Order，国家社会的公安，就是公共秩序。”公安的外延，初则为国家所有的公共事务，后渐集中于警察事务。如1910年梁启超仍将军备、司法、征税等纳入“公安”范围，“凡公安事业，如军备、司法、警察、刑罚、查封、征税诸务，非有绝对的命令服从之关系，则不能行。欲委诸私权平等之个人，在势不可，故当以国费支办，毫无疑义”。同年张瑞基又云，“社会之公共安宁秩序不可不依法而团结之，其维持作用端赖警察。警察为维持公安起见，举凡有紊乱公共安宁之秩序，均须加以防止，非如此，则人民之幸福安宁无由增进”。[30]显然，维持公安已成警察之职责。至20世纪20年代公安局成立之后，“公安”“公安事项”则成为警察机关及其事务的代名词。[31]

在用法上，中国近现代“公安”有以下几个特点：

1.有以“公安”冠名的社会组织和警察机构

辛亥革命前后，各地普遍出现了具有民间性质、旨在维护地方秩序的“公安会”，随后在20世纪二三十年代，市县地方政府普遍设置“公安局”以取代原有的警察局。“公安”从冠名民间社会组织到冠名警察机构，表明中国近现代的“公安”经历了从民治到官民融合的官治过程。

2.具有自治性

中国近现代的“公安”具有一定的自治性，不是纯粹的官治。晚清新政之时就试图以地方自治挽救清王朝之将亡，虽未成功，但理念上在地方层面已将“公安”与自治、官治相连。1910年徽州知府刘汝骥即主张以自治辅官治以卫公安。孙中山、孙科等人强调结合旧有的自治传统与美国最新的地方自治制度，建立包括公安局在内的地方机构，也体现了“公安”的自治性。

3.离不开人民参与

中国近现代“公安”的自治性决定了“公安”离不开人民参与。“民国”初年，梁启勋主张“人民通力合作以维持公安”。报刊曾通俗解释：“公安两个字怎么讲？就是公共安宁。维持公安，就是防护公众的危险……国家为维持公安，不惜钱财……我们作国民的，也应该预防，方不负政府的维持公安的本意……我们明着是帮助政府的忙，其实是我们应尽的责任。”强调维持公安不仅是政府职责，也是国民应尽的责任。

4.体现了中国古代“官治”与“民治”结合的治安传统

早在公元前3世纪，我国即形成了统一的大帝国，建立了中央集权制度。但是中央集权并不意味着地方秩序都由中央自上而下管理，而是在官治主导下，实行县以上官治与县以下基层民治的结合，特别是在宋代以后基层形成了以民治民的治安传统，即以保甲、家族、乡约、团练、会社等社会组织来维护基层秩序。而“公安”一词恰好能概括官治主导下官治与民治结合的治安传统。“公安”的公权力属性体现了传统的官治主导方面，“公安”的人民参与（自治）体现了传统的民治。

人物检索

黄遵宪

黄遵宪（1848—1905），汉族，字公度，广东梅州人，是中国近代警察制度的先驱，其警政思想和实践在中国近代警政史上具有重要的和积极的影响。

1877年，黄遵宪被任命为驻日本公使馆参赞，1882年又调任驻美国旧金山总领事，1889年再任驻英公使馆二等参赞，1891年任驻新加坡总领事，直到1894年回国。17年的外交官生活，这些国家安定的社会环境以及良好的公共秩序给黄遵宪留下了深刻的印象，并由此促使他进一步展开了实地的考察与探究，从而得出西方国家社会秩序的稳定与其警察制度之间具有很大的关系：“余闻欧美诸国，入其疆，皆田野治，道途修，人民和乐，令行政举，初不知其操何术以致此，既乃知为警察吏之功。”“余考欧洲警察之制，大抵每一万户则设一分署，一分署有警察数十人，其在通都大邑，广衙要路，则持棍而立者，远近相望，呼应相接。是故国家出一政布一令，则警察吏奉命而行，极之至纤至悉无不到。人民犯一法、触一禁，则警察吏伺其踪、察其迹，使不得或逃网法。地方有阙失、风俗有败坏，则警察吏指摘其失、匡救其恶而整理之。盖宣上德意以下行，察民过失以上闻，皆警察吏之是赖。”黄遵宪因此认为：“然则有国家者，欲治国安人，其必自警察始矣！”正是基于这样的思想，1898年，黄遵宪在出任湖南长宝盐法道，兼署湖南按察使期间，积极建议湖南巡抚陈宝箴效仿西方国家在湖南建立全新的警察制度，并最终成功创建湖南保卫局，开创了近代中国警察制度的先河。

黄遵宪对于警察的职能也有着全面而系统的认识。他认为：“凡警察职务，在保护人民。一去害，二卫生，三检非违，四索罪犯。”具体而言，即凡地方有杀人放火者、斗殴伤者、强窃盗者及反狱越槛者、伪造货币者、讴骗掏摸者、博奕者、奸淫者，见则捕之；搜索不得，则状其年貌，或悬其人之镜写真以求之；凡行道之人，勿论天灾人事，逢急难者，则趋救之；醉人疯癫人，则送至其家；老幼妇女及外国人，皆加意维护之；凡所辖区内，大小往来之道路、市街村落之位置，必一一详知；所往人民，必熟知其身家品行，若无业人及异色人，常默察之；凡处士横议、聚党结社、诽谤朝政、煽惑人心者，禁之罚之；凡政府有新布政令，则潜察人民之信否以上闻；凡徘优游戏、巫舞歌唱、伤风败俗者禁之；凡市街喧杂之所、聚会扰攘之处，则弹压之；凡车马往来，碍行旅者、伤人物者禁之；凡卖饮食物鹰造腐败者禁之；凡疫兽狂犬，则杀而弃之；凡道途污秽、沟渠淤塞，则告之户长使清理之；凡遗失物则留存以还其人；凡公地官物有破损者，则以上闻；凡失火则敲钟以传替，齐集消防部以救其灾，并多派巡役，以防窃盗、卫灾户。[32]

一般而言，警政乃国家行政，警察机关乃国家执法机关，所以理应由国家政府创办和控制，各国实践也莫不如此。但黄遵宪从“启民智、兴民权”这一维新时期的中心思想出发，加上自己对警政的反复思考，认为将警察完全置于政府控制之下有诸多弊端，因而主张致警察于官“民”共同监控之下：“警察善政，不归于乡官区长之手，而归于行政官，此亦泰西文明美犹有憾之证也。仆以为以民卫民，以民保民，此局（保卫局）日方之于中国，他日大同之盛、太平之治，必且推行于东西各国也。”正是基于这一思想，黄遵宪将他仿效西方警政而建立的湖南保卫局的体制设计成官绅商合办之局，并在《湖南保卫局章程》第1条明确申明：“此局名为保卫局，实为官绅商合办之局。”此外，黄遵宪还在其起草的章程中详细规定了绅商参与管理保卫局的具体权力：从巡查的选拔、荐举、考核到保卫局资金的筹集、开支以及诸如户口管理、消防等其他的一些管理事务，普通绅商都有职有权。

总之，由于长期出使国外的经历，使得黄遵宪拥有较之一般人更全面、更系统、更深刻的警政思想。而湖南保卫局的创立，给了黄遵宪实践自己警政抱负的机会，使他的警政思想在实践中得到了进一步的发展和完善，因而黄遵宪的警政思想又比其他人更准确、更深入。

[1]陈涌清：《中国古代史料所见“警察”一词含义考》，https：//wenku.baidu.com/view/13c6 18300b4c2e3f572763e5.html。

[2]陈鹏：《公法上警察概念的变迁》，《法学研究》2017年第2期。

[3]陈鹏：《公法上警察概念的变迁》，《法学研究》2017年第2期。

[4]陈鹏：《公法上警察概念的变迁》，《法学研究》2017年第2期。

[5]于群主编：《公安学基础理论》，高等教育出版社2016年版。

[6][法]卢梭：《社会契约论》，戴光年译，武汉出版社2012年版。

[7]衣家奇、王志礼：《论马克思主义的警察起源观》，《兰州大学学报》（社会科学版）2000年第1期。

[8]郭宝安：《警察制度起源探析》，《青海大学学报》（自然科学版）2006年第4期。

[9]余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版。

[10]Palmiotto，M.（1999），Community Policing：A Policing strategy for the 21st century.Gaithers burg，Md：Aspen.P3.

[11]在许多英国学者的眼中，圈地运动不仅缩短了英国由传统社会向现代社会的过渡时间，而且促进了农业技术的改良，使得城乡经济不断加强，并最终成就了18—19世纪的近代工业资本主义。