清朝末年中国近代警察制度的建立

2023-08-19 理论教育版权反馈

【摘要】：而“各国部署军事警察，设立安民公所，从事捕捉匪贼，促使人民归来，恢复秩序”。北京沦陷后，清廷的留守官员为了维持临时秩序，指使在北京城外国占领区的绅董出面，在征得洋人同意后，援引外国的警察制度招募华人组建起临时的治安管理机构，即安民公所。

清朝末年，内忧外患之下的清朝政府一方面视改革为良药，以求生的决心进行大刀阔斧的新政革新；另一方面也对宪制变革“扰乱法度，扰乱治安”存在隐隐的担心，因此优先建立同时具有改革和保卫属性的警察制度不失为一种权宜之计。但清末真正意义上官方层面警察制度的创建，却并非改革者主动为之的结果，而是在外力的强制之下被迫开始的。我们不妨顺着下面的时间轴，先概括地了解一下清朝末年中央政府层面构建警察制度的路径：

图1-7　清朝末年中央警察制度的建立

1.安民公所：北京最早出现的西式警察机关

1900年8月，八国联军侵入北京，“官署一空”，清廷的治安机构基本瘫痪，市井无赖之徒乘机肆无忌惮地讹诈掠夺；各国军队所到之处烧杀抢掠，义和团的余众仍在活动，时有冲突发生，京城的治安处于极度混乱之中。而“各国部署军事警察，设立安民公所，从事捕捉匪贼，促使人民归来，恢复秩序”。[23]

安民公所是绅办、非官方机构，但实际运作中受清廷的影响很大。北京沦陷后，清廷的留守官员为了维持临时秩序，指使在北京城外国占领区的绅董出面，在征得洋人同意后，援引外国的警察制度招募华人组建起临时的治安管理机构，即安民公所。“安民公所”在各占领区的名称不一，有的称为“捕务公所”“普安公所”，有的称为“缉捕局”“保卫公所”，比较普遍的称呼是“安民公所’，它的主要职责是维持京城的地方秩序。安民公所是北京最早出现的西式警察机关，它在维持京城的临时治安等方面也确实发挥了一定的作用。庆亲王奕劻就曾表示，安民公所设立后，“雇觅巡捕，协缉盗贼，数月以来，地方藉以稍安”。

2.善后协巡总局：过渡性的治安管理机构

1901年初夏，和议已成定局，处理北京治安问题迫在眉睫，“遂袭安民公所之制，置（善后协巡总局）以继之”。5月15日（农历），奕劻上奏清廷：“现在各国之兵将次退竣，此项公所（安民公所）理应裁撤，以一事权。”他建议：“拟将各公所酌量裁并，除城外各地面应由五城酌拟办法，其城内地面按照八旗，每旗各设一局，皇城内分左右翼各设一局，居中设一总局，以资督率。其各局原办绅董，应行访查，分别去留。局中应需经费，官为酌量筹给，不准派捐累民。该绅等如果始终勤奋，缉捕得力，撤局之日择优请奖。如有声名恶劣、藉争生风者，严行参办，统候事局大定，查酌情形，再行裁撤。”奕劻奏折中所说的设局，即指后来的京城善后协巡总局。5月28日，该奏折被批准，京城善后协巡总局及其下属各协巡局陆续建立起来。[24]

善后协巡总局设专职大臣1人，由奕劻兼任；兼职大臣4人，由礼部尚书世续、大理寺少卿铁良、住居右翼地面正黄旗汉军都统广忠、署仓场侍郎荣庆分兼，下设提调、总办、会办、巡捕官等。总局办事机构设3处，即文案处，负责草拟文稿等事宜；营务处，负责各巡防、捕盗等事；发审处，负责审理人犯、案件等事。总局下设各分局，分驻内城和皇城。各分局下设若干个巡捕处。

清廷设置善后协巡总局的本意是要“仿照各国巡捕章程”经办，但实际上却只是机械地搬用了某些名称和设施而已。善后协巡总局的职责是维持京城地区的社会治安和公共秩序，不过，由于它是一个过渡性的善后机构，并非京城唯一的治安机构，只负责巡查、缉捕和对外交涉，且仅限于皇城和内城，其他事宜则由步军统领衙门、顺天府、五城等分管，因此造成“事权为之错乱，无所统一，以致专责不明，诸务实难振作”。另外，善后协巡总局是按照八旗的方位设置的，许多重要职务大都由旗人把持，八旗制度和八旗子弟的腐朽风气被带了进来。许多编制甚至专门用来安置老弱冗员，造成人员素质极为低劣，以致“实令人不胜痛恨”。一年以后，联军撤出京城，善后事毕，作为权宜之计的善后协巡总局遂被议定裁撤。

3.工巡总局：中国官方举办西式警察的开始

1902年（光绪二十八年）5月，清政府指令肃亲王善耆“督修街道工程并管理巡捕事务”，整顿北京地面，工巡局由此设立，并“专司京城之工程及巡捕事宜”。翌年，清政府指派外务部门尚书那桐接替善耆负责工巡局事务。1905年8月5日，清政府下诏，仿照内城工巡局设立外城工巡局。至此，清廷旧有的京师治安机关除步军统领衙门仍保留外，其余机构全部撤销并入工巡局。

从下设机构看，内城工巡局下设事务处、巡查处、守卫处、司狱处及消防队、巡捕队等机构，下辖东中西分局，以及分巡处及警务学堂等机构。外城工巡局设文案处、支应处、待质所、发审处，以及外城巡捕东分局、外城巡捕西分局、教养局等。从整体上看，工巡总局的职能主要集中在市政和巡捕两方面，除了负责维持社会治安、缉拿各种案犯以及负责一些案件的审判工作外，还承担修治街道、经营土木、管理交通卫生、清理户口以及办理社会救济事业等事务。

从严格意义而言，工巡总局作为一个集警察、市政及部分司法职能为一体的混合机构，与近代西方警察机关相比较，无论是名称、职权还是组织形式等方面均有较大差异；但是，由于其警察职能已经十分突出，因而是中国官方层面近代警察制度走向正规化的重要步骤，对中国近代警察制度的发展有着特殊的意义。

4.巡警部：中国第一个全国统一的中央警察机关

自京城及天津创办警察以来，清廷渐感警察之重要，遂谕令各省效仿。但各地督抚、将军对近代警察制度的认识不一，各地又有相对独立的权力，故各地举办的警察设施不论名称、形式或实质皆有不同，无法达到在全国范围内协调配合、发挥维护治安之功效。统一警政已势在必行。1905年9月，吴樾刺杀五大臣事件发生后，袁世凯等遂以此为由，建议设立巡警部，以统一全国警政，加强治安。1905年10月，清政府宣布设立巡警部作为全国警政的主管机构，徐世昌任巡警部尚书，内阁学士毓郎任巡警部左侍郎，直隶属补道赵秉钧任巡警部右侍郎。所有京城内外工巡事务均归巡警部管理，各省巡警事宜亦归巡警部办理。1906年初，巡警部奏请将原京师内外城工巡局更名为内外城巡警总厅，直接隶属巡警部，管理“内外城一切警务”。巡警部的设立，标志着近代中国中央警察机构的正式建立。

巡警部在组织机构上设尚书1人，左右侍郎各1人，为该部最高首长；左右丞各1人，位正三品，为该部具体负责人，统率各司，辅佐尚书侍郎“整理全国警政，筹议警察制度”。巡警部内部机构设5司16科，即警政司（辖行政科、考绩科、统计科、户籍科）、警法司（辖司法科、国际科、检阅科、调查科）、警保司（辖保安科、卫生科、工筑科、营业科）、警学司（辖课程科、编辑科）、警务司（辖文赎科、庶务科）。此外，还设有机务所。巡警部下属机构为：京师内、外城巡警总厅，京师内、外城预审厅，高等巡警学堂，京师习艺所，路工局，消防队，协巡营，探访队，稽查处。

与此同时，清政府还颁布了《巡警部官制》，规定了官制设置、职能范围、主办事项等明确内容，为巡警部确立了明确的职责范围。此模式奠定了近代中国警察中央机构设置的基本框架。其主要贡献有三：首先是近现代行政职能分工负责模式的确立。将传统的模糊不清的“捕捉匪贼，恢复秩序”的职能具体进行了规范和明确。明文规定的模式不仅明确了职责权限，也为近现代行政最重要的基础原则——依法行政原则的实现提供了规则基础。其次是明晰事权。由于整个清末新政机构建立及运行时间较短，从一开始就积累了事权不清的问题，巡警部在之前经验上，通过细化职能设置的方式改革了工巡局时期的“事权为之错乱，无所统一，以致专责不明，诸务实难振作”的问题，从形式上确立了一个相对清晰的警察事权运作模式。最后是内政以警政优先，当权者对近代中国警察的期待，除了恢复秩序之外，也同样包含着带来一种全新行政治理模式的尝试。因此，巡警部的职能范围包含了治安行政和犯罪侦查之外的其他职能，如市政、卫生及其他行政等，也都交由巡警一并办理，以加速推进社会生活的改革。警察的巡逻在近代警政早期担负的职能内容远超今天所看到的治安警务本身，巡逻勤务是警察部门最原始、最基本、最重要的勤务方式，在实际运行中，巡警概念的范畴囊括了警政的绝大多数内容。[25]

5.民政部：更成熟的内政警察官制

1906年，为了实现统治者对于内政的治理要求并体现警察的重要地位，进一步推进清末机构改革与外国政制的衔接程度，戴鸿慈等大臣主张改革巡警部为内政部：“中国地方广大，监督行政一层断不适于措理，自以警察为一部最要之图，惟内务可以赅警察，而警察不能尽内务。今中国已设警部，复设内部，不独迹近骈枝，亦且无事可办。”[26]内政部下设民治、疆理、营缮、卫生、警政五司，职能上有所扩大，主管全国警察事宜。1907年，清廷又下令各省增设巡警道一职，管理全省巡警事务，设警务公所为各省最高警察机关，裁撤全国各地名称不一的巡警总局、警察总局，划一地方警政建设。巡警道“一方面执行省会之警察事业，一方面统辖全省之警察机关”。巡警道直接受督抚指挥，间接受民政部监督。

至此，近代中国警察制度终得以确立。

任何一种新生社会制度，都是社会各种因素合力的结果，在初创阶段都会表现出它的幼稚和不成熟。对后人来说，在看到清末警察制度诸多问题的同时，更应该认识其之所以出现的合理性，其对传统治安制度的突破和创新。站在后人的立场，下面这段话也许能较好地概括清末警政：“中国警察，自庚子以迄辛亥革命，其筹办之历程，为时约经十年，可谓草创时期，且复时值多故，变乱相循，然而一语其成绩，则彰彰著者，此虽时势所趋，并非偶然，而前人之经营与努力，其功要亦不可泯没也。”[27]

清朝末年中国近代警察制度的建立

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