清朝末年中国近代警察制度的萌芽

中国领土上最早出现的现代警察是英美等殖民国家在其占领的租界中设立的警察组织。作为帝国主义对中国进行政治、经济、文化侵略的门户，租界在加剧中国社会半殖民地化的过程中起了极为恶劣的作用；但另一方面，由于帝国主义列强将其本国的经济、政治制度强行移植到租界里来，成为酝酿和促进中国新的经济、政治、文化力量产生、发展的温床。自1845年英国在上海设立中国首个租界——上海英租界后，在中国的版图上曾先后出现过14个国家设立的27个租界。在这些租界中，殖民国政府相继建立了市政管理机构，履行管理职责，如英租界的工部局及法租界的公董局都设有警务部门，负责租界内治安维持工作。租界中来自不同国家的警察执行巡逻、检查、抓捕窃贼等职责，给普通中国民众了解现代警察提供了流动的窗口。不仅如此，中国的知识分子和官员除个别是游历西方而亲历了西方国家警察制度的运行模式和效果外，大部分也是基于租界警察了解到西方现代警察之内涵的。

此外，中国早期的改良派对西方警察制度也做了较为详细的介绍，并通过对清廷治安管理体制的揭露，阐明了在中国建立警察制度的必要性、紧迫性和可能性，从而使人们对警察制度的性质和功能有了比较深刻的、全面的认识，最终超出了传统的保甲、捕快的樊篱；也在客观上为维新派在湖南试办警政以及清政府后来办理警政奠定了一定的理论基础。

1.上海英租界的巡捕房：中国领土上最早出现的现代警察制度

19世纪中叶，英国人凭借坚船利炮率先轰开“天朝上国”的大门。上海英租界是英国人通过战争获得的战利品。一定程度上，中国的外患催生了上海英租界，内乱则为英国人壮大他们在租界的政治势力提供了契机。在太平天国和上海小刀会起义的炮火中，租界内的外国人（其中大多数是英国人），成立了自己的政府并将其命名为工部局；在此之下，设立了巡捕房，这是在中国领土上最早出现的现代警察制度。从1854年8月产生到1863年，上海英租界巡捕房从无到有并初步规范化，经过将近十年时间的运行，巡捕房在上海英租界内外都产生了一定影响。

巡捕房刚出现于租界之中时，带有较重的权宜色彩。外国人最初只是将它作为应对乱局的一个临时手段，对其存在的永久必要性，他们中不少人都存在疑问。这从其成立不久之后工部局、租地人会议和领事当局之间围绕它所发生的争吵中可见一斑。不过，争吵过后，已经没有外国人再质疑巡捕房存在的价值了。

巡捕房以英国现代警察为模型，它的组织原则、权力以及对这种权力的制约方式、各项管理制度，无不刻着深深的英国印记，甚至巡捕们违反纪律的典型类别，都与英国本土的警察相同。除了自身的英国化之外，巡捕房还在一定程度上促进英租界的英国化。它执行英国的法律，以对付犯罪和维持秩序，其影响所及，即使华人和非英籍外国人，概莫能外，从而使英国法在租界内得到切实推行。英国的惯例和法律支配着英租界的治理，而巡捕房正是维持英国法律在租界支配地位的最直接和最重要的力量。也正是因为拥有了巡捕房这一强力机构，工部局才显得像是个政府。

巡捕房的存在，为租界带来了安全和秩序，由于其作用明显，因而在租界内外都造成了一些影响。即使是华人，有些也表示出了对它的认同和好感。1873年，清政府官员为表彰公共租界巡捕房的两位督察员在维持租界治安方面所做的突出贡献，甚至向他们颁发了金质奖章。1876年，清人葛元煦在其游记中提到巡捕时，言语中亦透出赞赏：“工部局所设巡捕……昼则分段查街，夜则腰悬暗灯。西捕挂刀，华捕执棒，通宵巡绰，故洋场盗贼潜踪，市肆安谧。”[20]

确实，巡捕房的存在，客观上不仅令租界内的外国人受益，也惠及人数比外国人多得多的普通华人居民。然而，这不能掩盖巡捕房根本上只是为外国人利益服务的工具这一性质。上海英租界巡捕房的产生，缘于动荡时局下租界内外国人对自身安全与舒适的追求。而使这些外国人感到不安和难受的，则是租界里的中国人。为了对付人数远超过他们且在他们看来既脏且乱的华人难民，外国人组建了租界警察机构，即巡捕房。可以说，从其诞生之日起，上海英租界巡捕房就是一个用以维护租界外国人利益的工具。这种性质，在此后也未随着岁月的流逝而改变。

1862年6月26日，英国驻沪领事在和英国驻华公使谈到改革租界管理制度时表示，这么做的目的在于“有效地监督和约束租界内的大量华人，以增强外国居留者的舒适和安全度”。这话虽然不是在直接描述巡捕房的作用，但毫无疑问，它适用于说明外国人在英租界内设立和维持巡捕房存在的终极原因。由于租界内外国人地位高于华人——租界的统治机关全由外国人组成，华人无从插足——以及相应地外国人利益高于华人利益，巡捕房仍可为了外国人的整体利益，而以华人群体为牺牲品。虽然，在个案问题上，外国人小心地避免给人造成不平等对待华人的印象，但从整体上说，外侨的利益仍是巡捕房的首要保护对象。

尽管如此，上海民众通过巡捕房还是获得了对西方现代警察制度的直观认识。直至1898年左右，上海华界才成立了一支“明显受到租界警察制度影响的警察队伍”。这个机构通称“中国捕房”，订有《招捕章程》，公开招训巡捕，这是中国人自己建立现代警察机构的雏形。

2.湖南保卫局：中国近代警察的先驱

我国创建警察制度的实践始于黄遵宪在湖南长沙设立的保卫局。黄遵宪，字公度，是近代中国资产阶级改良运动时期的政治活动家，曾历任驻日使馆参赞、美国旧金山总领事、英国参赞和新加坡总领事等职。在任外交官期间，其留心考察西方国家的政治、社会制度，著有《日本国志》，将西方特别是日本的治国经验引入中国。也是在这个过程中，他对美日等国的警察制度有了较清晰的认识。1898年，在时任湖南巡抚陈宝箴的支持下，于同年7月27日在湖南长沙仿效西方国家的巡警制度设立了湖南保卫局。

（1）组织机构

组织机构完全仿照西方和日本的警察机关，分为三级：

最高领导机关（总局）设于长沙城中央，“总办”由黄遵宪兼任，下设“会办”1人，襄助“总办”工作，“委员”4人，会办实际主管局中各项事务，以上人员由官吏充任。另外设置一套人事体制，由乡绅组成。会办绅士1人，乡绅2人，负责具体的财务、出纳、后勤、总务等工作。此外，总局还设有议事绅商十多人，参与议定章程和事务管理，其中会办绅士是绅士体系中的最高领导。官、绅两个体系共同组成保卫局的决策系统，所有人员任期两年。

分局是中层机构，在长沙城内按东、西、南、北分设四个，城外设立一个。每个分局设局长1人，由官吏充任，副局长1人，由绅士充任，协助局长工作，下设办事人员若干。权限为“所有地方人民违犯本局禁令”“或本局巡查不守本局章程”，罪在徒流以下的，由局长审理发落。

小分局是保卫局的基层机构。每分局下设小分局6所，共30所。设理事委员会1人，由官吏充任，主持局务，有权处理一些小案件。副理事委员会由绅商充任。下设巡查十几名，巡查即后来的普通警察。巡查人员年龄需在20—40岁，粗通文墨，身体强壮，历史清白，遵守纪律，享受一定的待遇。这同传统意义上的保甲、巡丁等有了很大的区别，已接近近代意义上的警察。

此外，在保卫总局之下附设五处“迁善所”，凡失业、流民、犯有赌盗等罪者，皆得入所看管，还延请工匠教习手艺，令其改过自新。

（2）职责

黄遵宪成立保卫局的目的在于缉捕“盗贼痞徒”，因而在其起草的《湖南保卫局章程》里，他将保卫局的职责确定为：“去民害，卫民生，检非违，索罪犯。”具体包括以下几个方面。

① 编查户口。当时保卫局把清查户籍作为“第一要义”。户口清查由各小分局就管辖地段分别进行，受上级部门指导，各级官员协助。要求每户居民悬挂门牌，按照要求填注户籍册，注明户等（上中下）、户长姓名、年龄、职业等，对寺院、客栈也要求登记报分局，户籍册的管理由乡绅负责。

② 维持治安，管理街道。章程规定，各分局巡查必须在所辖地界昼夜值班巡逻，以维持地方治安。遇有杀人放火、斗殴、强盗、盗窃等事件，必须即行拘捕。巡查除特殊情况不得擅入民居，如需进入，要有局票。同时保卫局还负责城市交通、卫生等有关事宜。禁止民众以任何方式占领官道、阻塞交通；禁止小商小贩阻碍街道畅通，对城市的垃圾处理都有明文规定。

③ 司法审判权。保卫局当时还有一个重要职责，就是拥有一定的司法审判权。普通刑事案件和本局内部成员违法违纪案件，巡查有权将其逮捕归案，交由小分局理事委员会审讯。不能处理的或案情较重的则移送分局处理。分局对徒流以下的案件可以直接作出判决，徒流以上送总局。总局视案情轻重，轻者送总局下设的迁善所看管，重者则送府衙处治。

（3）性质：官绅合办。

与西方近代警察机构不同，黄遵宪认为“欲卫民生”，“必当使吾民咸与闻官事”，因此，他主张保卫局要“官民合办”，“使诸绅议事而官为行事”。保卫局官绅合办的性质，使它得到了某些地方大员的庇护以及许多开明官绅和民众的拥护。在保卫局的开办过程中，黄遵宪始终贯彻官民合办、公议公决的精神，唤起了广大民众的参与热情。保卫局各级人士勤奋努力，认真执行《湖南保卫局章程》的各项规定，整顿社会治安，维持公共秩序，推进公益事业，取得了显著成效，获得了各界的普遍拥护。当年的《湘报》报道：“保卫局开办以来，城厢内外，人心贴然，已有成效可观。”“保卫局开办以来，各局官绅倍极勤慎，日夜严饬巡丁渲巡街市，城中无赖痞徒渐皆敛迹。”皮锡瑞也记叙说：“大商贾亦知设巡捕好，无火灾、盗贼，颇愿出钱。”

图1-3　黄遵宪

湖南保卫局作为维新变革的一部分，随着戊戌变法的失败在创建后仅三个月即被裁撤。然而，虽然存续时间不长，湖南保卫局已初步形成一套完整的巡警组织系统和巡警章程制度，并且已初具近代新式警察机构的规模。它以预防犯罪为主，在对行为人的处置方面遵循人道原则，侧重矫正，体现了西方警察制度中比较先进的理念。虽然囿于其官绅合办的性质，警察人员的素质较之西方警察尚有不小的差距，却并不妨碍它首开了中国近代警察史的先河，成为中国警政名副其实的先驱。

3.袁世凯：清末建警绕不开的人

袁世凯，河南项城人，晚清重臣，中国近代史上著名的政治家、军事家，北洋军阀领袖。作为一个政治人物，他宦海沉浮，人生角色多变；作为一个历史人物，他功过是非，学界褒贬不一。但作为中国近代警政制度变革的倡导者和探索者，他重视警政建设，关注警政人才的培养，在中国清末建警史上具有举足轻重的地位。

19世纪中期，清朝统治陷入了来自内与外的双重夹击之中，鸦片战争之后，中国开始沦为半殖民地半封建社会。在此背景之下，中国的乡村社会也受到极大的冲击，传统的保甲制度遇到了原本就极其艰难的生存障碍，团练就此仓促应急产生。它由保甲组织衍生而来，在实际推行中却比“保甲流弊”有过之而无不及。袁世凯深知“各省制兵防勇，积弊极深”，因此“不得不改弦更张，转而从事于巡警”。他认为“查各国警察，为内政之要图，每设大臣领其事盖必奸宄不兴，而后民安其业，国本既固而后外患潜销”，遂首先在保定创立警务总局，下设分局5所，巡警兵50人，分布城厢内外。

1902年8月，八国联军交还天津，但是按照约定，天津城方圆20里不得驻扎中国军队。这意味着作为北京重要门户的天津卫，将失去其戍卫首都的能力。天津民风强悍，又值战乱年代，人心浮动，伏莽尤多。为加强天津区域的治安防控，袁世凯将其训练的新军3000人改编为巡警交由部下赵秉钧，“授以巡警管理各法”，负责划定区域，清查户口，昼夜巡逻。

图1-4　袁世凯

图1-5　赵秉钧

经过3个月的短期训练，赵秉钧带领这支身着黑色制服的年轻警察进驻天津，在承担军事戒备任务的同时，负责“全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生”等公共事务。这支警察队伍不仅拥有一整套完备的警察机构，而且纪律严明，作风优良。赵秉钧认为警察应当是“为服务与管理群众而设，以防患未然、排解纠纷而作”，因而他要求其警员“必须性情温和、朴实，举止端方，做事严正，保卫民众，不得索谢”。在赵秉钧的勤勉努力下，天津的社会治安一扫过去的混乱局面，成为全国各省之冠。

1903年，袁世凯将天津、保定两处的巡警学堂合并，更名为北洋巡警学堂，并在保定另设一所初级巡警学堂，对警员进行业务和法律知识培训；之后又在各州县设立巡警传习所，从而搭建起一张遍及全省的巡警网。

在清末建警的过程中，袁世凯发布了大量的警察法规，既包括警察机关的设置及其职责权限的组织法规，也有调整警察机关日常办事规程以及各种治安管理的法规。但是由于其“兵”“警”不分的警务理念以及主张警察的经费应当“假手村董，就地抽捐”，使得其所创建的警察距西方现代意义上的警察依然相去甚远。

4.川岛浪速：中国清末建警的重要参与者

中国清末的警政建设受日本的影响极大，这其中，川岛浪速发挥了非常关键的作用。

川岛浪速，1865年出生于今日本长野县松本市，1882年考入日本旧外语学校中国语科学习。1900年八国联军入侵北京时，川岛浪速被日军总司令福岛安正聘为翻译官来到中国。日军入京后，对北京内城东四牌楼、西四牌楼以北的区域实施占领，将其“军事警察衙门”设在顺天府内，任命川岛浪速为“警政事务官”，由此将日本式的警察制度带入了日占区。

1901年7月，《辛丑条约》缔结，“联军”撤离北京。这时的清政府为了挽救其统治，庆亲王奕劻与李鸿章约见日本占领军头目山口，提出“为了继续日军建立的警察制度，欲借用川岛浪速先生”，并许诺赐予“二品客卿”的待遇，给予“赏罚、经费的全权来担任朝廷官吏的指挥监督”，“委托维持京城治安”。川岛浪速遂以“二品客卿”的身份常驻北京。[21]

在京期间，川岛浪速与清廷警政要员庆亲王奕劻、毓朗等人建立了密切联系，经常向清政府提出警政方面的建议和设想，其中最为著名的是光绪二十八年（1902年）的上庆亲王奕劻书。有学者甚至认为“中国警察制度的确立，可以说大半受了这封信的影响”。[22]川岛浪速在上书中一方面表达了自己要“报效知己”的决心，另一方面也阐述了警察的本质、意义、教育方针，并提供了一套建立近代警察制度的具体方案。

《上庆亲王书》的主要内容包括以下几个方面。

（1）论述中国建立警察制度的重要性

当时清朝以张之洞等为代表的大员们虽倡导变法图强，主张设立警察，但对警察的意义很少有客观的了解，因而往往误入歧途。对此，川岛非常中肯地论证了警察的意义：“夫警察制，无国不有，与武备两相骈立。一为防外之备，对抗外国，以保国利国权；一为治内之具，约束人民，以伸国法国令。两者为国家两大实力，俱不可一日缺之者，无警察则政令法度，俱归空文，故警察者，譬如人之精神魂魄，一切法度，为四肢五体，一失精神魂魄，则四肢五体，不能活动，竟归腐烂……”书中还列举事例，把当时盗贼猖獗、民不聊生、义和团运动导致八国联军入侵均归结为没有警察之故，以说明警察对于国家的重要性。川岛浪速反复从原则上申论警察重要的原因，是因为其深知我国朝野人士虽倡新法、仿效列国警察制度，但对于警察的真谛其实缺少深切的了解。

（2）提出警察组织、权限、人事等方面的建议

① 组织。主张中央警务衙门与各部并立，是专门警察机构，主办全国警务；地方设警务衙门，节制全省警务机关；各府城设警察总局，归省警务衙门节制，统辖全府；于各州县设警察局，归该府警察总局节制，统辖全州县警察；其余大镇市水陆通衢，随地均设警察分局，分别归各州县警察局节制，分局之下各街市，设立巡捕处，乡村亦同。其组织体系见图1-6：

图1-6　川岛浪速的警察组织体系

1905年，清政府设立巡警部。1907年，为划一地方警察机构，设立巡警道，为省级最高警察机构。观清政府所设各级警察机构，虽名称与川岛浪速建议有别，但实际组织职能与建议基本相同。

② 权限。警察权限问题，一直是晚清中央和地方争议的焦点。川岛浪速主张警务部总管大臣由皇族充当，警察要权不离皇室；地方警察事务归督抚节制，但是制度、办法、章程等得由警务部颁行。主张中央集权，地方警务受地方官节制，以做到因地制宜。

③ 人事。警务部总管大臣由皇族担任，另设2名赞办大臣，如左右侍郎。入选人员应忠贞无私、性情严肃。省警务衙门设总监1人。一切警察官员的任革升降须经警务部总管大臣查考奏明，遵旨执行。

此外，川岛浪速在清末警察人才培养方面对中国也有至深的影响。1901年4月，清政府采纳了川岛浪速设立京师警务学堂的建议，并聘其为学堂的总监督（相当于校长），前后共计5年之久。京师警务学堂的警察教育是以日本为模板的，川岛浪速通过与清政府订立《警务学堂章程》，聘请日本人任教员，向学生传授系统的警务知识。开设的课程有“大清律”“警务规则”“国际警察法”“监狱法”“地理”“算学”“伦理”“卫生”，甚至还有“日本警察宪纲权限”“日本刑法”等。学堂开办初期主要是以短期培训为主，采用速成教育方法，以为刚刚筹建的清朝警察机构输送具备初步知识的官吏。1906年，清政府接管了京师警务学堂，改名为高等警务学堂。作为近代中国警察教育起源的京师警务学堂的办学模式及其所培养的警务人才，对中国近代警察制度产生了极大的影响。