从域外角度探索公安警察制度

2023-08-19 理论教育版权反馈

【摘要】：我们先通过表1-1概括地了解一下域外有关警察概念内涵及外延的变化。在此背景之下，警察概念的内涵被进一步缩限。及至当代，警察法理论上的警察概念分化为实质的警察概念和形式的警察概念。具体而言，第一，承认命令或强制的权力是警察概念的要素。佐佐木惣一则强调要从本国法的概念出发，即从成文法规定或一般法律意识出发去理解“警察”概念。

我们先通过表1-1概括地了解一下域外有关警察概念内涵及外延的变化。

表1-1　域外有关警察概念内涵及外延的变化

1.德国警察概念的演变

据考证，在“警察”概念出现之前，日耳曼社会中也存在类似于现代警察作用的活动，但直到15世纪后半期，“警察”一词才以“policey”“polletzey”“pollicey”等形式在德语中显现，并在16世纪初开始广泛应用，指代各式各样的国家活动，这种活动既包括防止危险，又包括推进福利。从17世纪开始，德国的军事、财政、司法等事务逐渐从警察事务中分离出来。至18世纪，“警察”一词仅指内务行政，即除了狭义的治安行政外，还包括处理环境卫生、市场经济、宗教风俗等事务，并由此产生了风俗警察、市场警察、文化警察及宗教警察等概念。这就是所谓的“第一次脱警察化”运动。

18世纪，欧洲进入启蒙时代，人们开始反对绝对主义的国家政权，认为只有在不可避免地需要维护集体安全及自由时，国家方能限制个人自由。在此背景之下，警察概念的内涵被进一步缩限。这一时期关于警察概念的最重要学说出自皮特尔（Joannis Stephan Pütter）。他认为警察的职责是防止一切威胁国家行政的危险，单纯增进人民幸福并不属于警察的活动范围，但对于那些既能够积极增进人民幸福又能够预防将来危害的情形，皮特尔则认为也应当属于警察活动的范围。1794年普鲁士《一般邦国法》有关警察职责的规定正是基于此理论：警察的职责是为了维持公共安宁、安全和秩序，为了消除对公众及个人造成的危险而采取必要措施。1882年，普鲁士高等法院通过“十字架山案”进一步明确：以促进居民福祉为由的警察行为必须有其他法律上的授权，否则构成违法。这一判决的精神被1931年的《普鲁士警察行政法》吸收，自此，“警察”被限定出于保安目的的活动，而出于福利目的的活动虽然也属于警察机关的权限，却不再被称作“警察”。

然而，第二次世界大战期间，纳粹警察活动针对的不再是一般社会的规范化，而是声称要确保民族的共同生活，即保护及维持作为民族生存形态的国家，保安警察与福利警察的区别也就此消失了。战后，德国再次掀起了“脱警察化”运动，在权限和组织层面将营业警察、建筑警察、外国人警察、卫生警察、动物警察等从执行警察中分离出去，形成行政警察与执行警察的二元划分。行政警察的概念对应的并不是狭义的警察机关的权限，而是包含了各个从事危险防止工作的机关的权限。

及至当代，警察法理论上的警察概念分化为实质的警察概念和形式的警察概念。前者指通过发挥公共行政的约束功能，防止对公共安全及秩序产生的危险，并消除业已产生的妨害；而后者则是表明警察机关实际拥有的全部管辖权的总和。前者涵盖所有的危险防止活动，至于由哪一个机关执行，并不重要；后者说明警察机关管辖权的内容依机关组织而定。简言之，实质的警察任务不仅由警察机关来完成，而更多是由负责各个具体行政领域的机关来完成。[3]

2.日本警察概念的演变

日本对警察概念的界定源自其对德国警察概念的继受。第二次世界大战前的日本学者围绕警察究竟是基于消极目的的国家活动，抑或是既包含消极目的又包含积极目的的国家活动，也形成了截然不同的学说，这其中比较有代表性的人物包括美浓部达吉与佐佐木惣一。美浓部达吉认为，警察是“为了维持公共秩序以及直接增进社会福利，当有必要对臣民的自然的自由加以限制时，通过发动权力对其加以强制的国权活动”。具体而言，第一，承认命令或强制的权力是警察概念的要素。第二，不再认为警察活动属于内务行政的范畴。他以日本的报纸法为例，指出取缔报纸的目的既包括维持善良风俗这一内政目的，又包括保护外交及军事机密这种外交及军事目的，出于两种目的的报纸取缔都应被视为警察活动。因此，应避免使用“内务行政”这种暧昧的说法，而代之以“为了维持公共秩序而实施的活动”。第三，没有理由以目的的消极或积极为标准区分行为的法律性质，无论除去妨害抑或增进福利，只要是通过发动强制性权力限制人民自由的活动，便属于“警察”。佐佐木惣一则强调要从本国法的概念出发，即从成文法规定或一般法律意识出发去理解“警察”概念。比如，从《行政警察规则》第1条所规定的“警察的宗旨在于预防对人民的凶害、保全安宁”出发，他认为警察的任务是除去社会秩序方面的妨害这一消极任务，而非积极地增进社会福利。由此，他指出警察是“为了除去对社会秩序产生的障碍，而对作为障碍之原因的个体的自然的行为自由加以限制的统治权活动”。

第二次世界大战后，日本学者对警察概念的研究多集中于行政法层面，并形成了关于警察的“实定法上的概念”与“学问上的概念”并存的状态。在界定实定法上的警察概念时，战后日本学者多以1954年制定并实施的警察法为起点，即在三种意义上使用警察概念：第一，指根据该法所设置的行政机关，即警察机关；第二，用以描述警察厅内部各个部门所管辖的事务之区分，如国际警察、地域警察、刑事警察、交通警察、警备警察等；第三，根据该法第2条第1款，指警察机关为保护个人生命、身体及财产，为维持公共安全与秩序而实施的活动。关于警察的“学问上的概念”则被理解为，为了维持公共安全与秩序，基于一般统治权，对人民加以命令强制，限制其自然自由的行政活动，且此种活动可能由警察机关实施，也可能由其他行政机关实施，其目的限于维持安全与秩序这一消极目的，而不包括出于积极目的的国家活动。[4]

从域外角度探索公安警察制度

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