伯内斯的公共关系学教材：制造公立教育认同

社会和文明成为可能的唯一原因，是人类可以思考并交流思想，而且可以把知识传递给下一代。缺少某种训练下一代的教育体系，任何社会都不可能存在。教育保证了社区、国家和文明的连续性。

我们的教育体系所面临的一个障碍便在公共关系领域。只有公众更好地了解我们的学校，我们才能拥有更好的教育。

本章是我在1949年4月举办的第二届学校管理者和监管者年会（the Second Annual Conference of School Administrators and Supervisors）上对500位教育家和公众领袖的发言稿。本章进一步阐释了该主题，讨论制造公众认同，以及更广泛、更切实地对待我们的教育体系的问题。

回溯教育在美国民主理想中所扮演的基本角色，将有助于我们把握当下公立教育中的严重危机。共和国的开国之父们曾清晰地定义了这一角色。

托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）在1787年指出：“不可对人民的过错太过严苛，而要通过启蒙来教化他们。”随后他又补充道：“要教育并告知人民大众，他们是捍卫自由的唯一依靠。”詹姆斯·麦迪逊（James Madison）对这一理念做了补充：“一个缺少公共信息或公共信息公开手段的民选政府，是一场闹剧或悲剧的序幕，或两者都是。”亚伯拉罕·林肯对这一思想的表述则更进一步，他宣称：“我把教育视为我们作为一个民族所能参与的第一要务。”

这些论断体现了我们民主思想的精髓。我们国家的创立和建设，筑基于这样一种信念：唯拥有受过教育的公民主体，方可实现民主。显然，杰斐逊、麦迪逊和林肯所勾画的教育目标正是民主的敌人首先攻击的地方，它们是我们必须捍卫的最重要的堡垒。

这些目标的实现程度如何？公众的理解程度和据此采取行动的情况如何？我在本章将会讨论：（1）旨在增进公众对公立学校理解的活动；（2）公立学校发展境况和需求的相关数据；（3）当前教育危机的严重程度；（4）舆论调查所揭示的当前对教育危机缺乏理解的程度及其根源；（5）为了更深入、更广泛和更切实地对待公立学校的教育问题，（下文）针对制造公众认同提出几点建议。

我们不能抽象地考量如何增进公众对教育的理解。这一领域的任何公共关系运动都要基于对所欲实现目标的清醒认识。我们的目标是强化公众对“公立教育匹夫有责”这一理念的认知和支持。

公立教育是政府的一项职能。公立学校是维护和发展民主的基本力量。它将处于最易受影响年纪的个人纳入社会群体构成的大熔炉，并借此将我们的文化和理念——自由、平等、有序、公正——通过个体传承光大。在现代社会日益结构化的情境下，公立学校正在充当改变的催化剂，美国公民是在公立学校中被造就的。我们今天比以往任何时候都认识到杰斐逊、麦迪逊和林肯提出的“民选政府以民众教育为基”是多么英明正确。

在动荡不安、灾难频发的20世纪，美国民众参与国家和国际决策必须建立在对事实的充分认知和理解之上。如果我们的人民接受粗鄙的教育，或完全没受过教育，他们必定成为压力和宣传团体的受害者。除非树立与现代社会环境需求相契的国民教育，否则我们无法做出像我们这样的民主社会要求公民所做的那种决策。

我们所必需的国民教育发展到何种程度了？我们现行的教育体系对国家重大决策究竟有何影响？

T.A.贝利（T.A.Bailey）教授在其近作《普通人》（The Man in the Street）中，将我们混乱的外交政策归咎于普通美国人缺乏教育。他指出，每10个美国人中就有6人未接受过公立学校八年级以上教育，而中小学生跟高中生和大学生群体相比，缺乏的是对事实信息的掌握。几乎每一次按照教育程度分层的问卷调查中，受教育程度最低的受访者几乎在每一个题目上都表现得最狭隘、短视和愚昧。大多数“不知道”“没有观点”和“不确定”的回复都集中在这一群体——他们是全国人口中那些充满不确定性、威胁性的分子。尤其值得注意的是，中小学的“年级生”（grader）的意见远没有高中生和大学生群体那么自由开明。

这些现象发人深省。公立教育对国计民生的方方面面都至关重要。在这样一个充满意识形态冲突的世界，我们要生存就必须获得公众对公立学校的全力支持。当前教育领域的危机不单是行业危机，它是多种社会危机的根源。我们的国家要生存就必须赢得公众理解，以解决教育危机这个大问题。

当前，我们学校系统中必须被克服的具体问题是什么呢？

不久前，《纽约时报》列举了教育领域的如下需求：（1）更多的财政支持；（2）更多来自联邦、州和社区的学校拨款，以提高教师工资；（3）小学和高中教师工资平等；（4）改善并增加城市和郊区的学校建筑；（5）用现代方法提升师资培训水准。教师应对学校管理有更大的影响力，职业水准必须提高，而且要形成更有效的师资招募机制、更合理的任期规定和更健全的退休制度。

为了实现这些目标，公众必须理解学校对国家运转意味着什么，它们在做什么，它们是怎样运行的，以及它们在社区生活和个人生活中的位置是什么。有人也许臆测公众已经对教育问题高度关注了。没有什么比孩子的教育更重要的了，这不是显而易见的吗？不幸的是，公众一点也不这样觉得。下面这些数据可以显示教育在当今美国社会处于什么地位。

1948年，美国人在饮酒上花费了88亿美元，在吸烟上花费了41亿4 700万美元。而同一年我们在教育上只投入了40亿5 300万美元，占国民总收入的1.7%。教育投入自1932年大萧条以来明显下降，当年我们的教育投入在国民总收入的占比超过5%。即使在那一年，我们的教育投入也跟苏联形成了鲜明对比，苏联对学校的投入占国民总收入的8%。如果再看一看我们某些州在教育上的投入，情况就更不堪了。1948年，密西西比州（Mississippi）在每个学生身上只花费了71.62美元，科罗拉多州为每个学生投入了188.18美元，而纽约是256.08美元。

要是再算一算我们有限的教育预算所覆盖的学生数量，情况简直糟糕到骇人听闻。1948年，美国公立学校共有23 945 000名学生，其中18 291 227名在上幼儿园和小学，4 745 000名在读中学。当年公立学校的预算只有92亿美元。

谁在教育这些孩子呢？在1947年至1948年，教师数量仅为907 000人。同时，尽管这些教师身负重任，工资却严重不足。1948年，密西西比州公立学校教师的平均年薪只有1 256美元。同年全国教师工资的平均水平低至2 639美元。这样的年收入不太可能吸引教师行业急需的那种人才。

此外，我们的学校建筑远算不上充足。大量美国儿童在易发火灾的老旧建筑里上课。《纽约时报》的教育编辑本杰明·法恩（Benjamin Fine）最近报道说，美国公立学校仅建筑投入就需要100亿美元。他的调查显示，学校建筑陈旧破败，只有联邦政府支持州政府启动一项为期十年的建设规划方可有所改观。

因此，教育危机可部分归结为缺少教师和合格的学校建筑。为了克服这些缺陷，必须拿出更多的教育总投入。除非现在就采取必要措施，否则危机一定会加剧。

据人口普查局估算，到1960年4月，私立和公立小学的入学人数会有42%的增长；高中入学人数会有20%的增长。自1952年至1953年，学校系统必须准备好连续三年每年吸收超过一百万名小学新生。这意味着学校系统每年要另外增加大约25 000名教师。

联邦政府意识到了这场危机。就在最近，联邦安全机构（Federal Security Agency）的研究和统计报告分析部门的主管福斯特（Emery M.Foster）发出呼吁：“公众不了解公立学校形势之严峻。严峻形势不仅存在于当下，更将在未来几年 ‘战后婴儿潮’带来的高入学率中持续加剧。师资和建筑设施将成为主要问题，当然还有总支出的增加。所有这些问题皆需从长计议……另外，除了提前预警和静观其变，我们对挽救困局明显力不从心。”

传统上，我们对公立学校教育十分支持，但公众对其重要性的理解尚不充分。理解缺失的原因之一，便是公众对美国教育的历史知之甚少。我们必须了解历史才能建设未来。我们理应更加系统地思考教育的根本问题，而不只将其视为一个战后遗留问题。我们要洞察当前教育危机的根本原因。如果我们对创造了当下的、社会与历史力量的互动不够了解，在未来建设中就会蠢笨不堪且困难重重。

历史的必然主导了我们学校体系的演进。殖民时代没有公立学校。1642年，马萨诸塞州通过了一项要求推进国民教育的法案，由此奠定了学校体系的基础。5年之后，另一项法案要求建立学区。该法案要求凡有50户以上居民的小镇皆需供养一名教师，而有100户以上居民的小镇需要开办一所拉丁语学校。虽然，由此建立的仅是宗教学校，但这些法案对社区义务支持学校教育，以及教育标准和基础建设发挥了重要的作用。南部的殖民地未采取与此类似的行动。在18世纪，英国的教育体系盛行于美国南部，富裕家庭的孩子有私人教师，穷人家的孩子被送往贫民窟，或做学徒，或被送往教会和慈善学校。

如果知道联邦宪法并未提及公立学校，而且没有一位《独立宣言》的签署者毕业于公立学校，我们就能更好地理解现行教育体系的源头。此外，尽管宪法规定了政府层面的政教分离，但教育与宗教的分离直到19世纪才开始出现。1802年，俄亥俄州才在美国首次出让公共土地供学校使用，这是美国历史上的头一遭。

宪法第一修正案影响了教育的发展进程。它规定议会绝不能制定任何关于创立宗教的法律，并有志于消除政府中的教派斗争。很快，人们意识到教育领域也应该消除教派斗争。只有每个州的全体民众依靠政府力量主导学校发展，我们才能教育年轻一代接受美国共同的目标和愿景。

同所有新理念一样，普及性、世俗化、公立的教育必须努力争取自身的胜利。支持和反对公立学校的斗争从1820年持续到1860年。这场斗争是在城市化与工业化崛起、现代交通与通信发展、投票权扩大与劳工教育进步的背景下展开的。民主领袖、慈善家、人道主义者、城市居民、免税者、产业工人和教育团体是公立学校的拥护者。而它的反对者包括富人、乡下人、纳税者、宗教教派领袖和私立学校拥有者。来自南方的反对尤其激烈。

及至19世纪50年代，公立学校逐渐取得胜利。彼时，很多有影响的人物开始认识到州属公立学校的重要性，并认可州政府为学校教育用途征税的权力。1852年，马萨诸塞州通过了第一个要求强制开办公立学校教育的法案，该法案规定8至14岁儿童每年要接受12周的强制学时。到了1889年，有25个州通过了类似法案。密西西比州直到1920年才通过确立强制教育的法案。

然而，这些法案并未改变公众对教育的态度。除了马萨诸塞州和康涅狄格州之外，这些法案也没有被严格执行。很多州规定了学生每学期必须完成的最低周学时，而不是要求学生上完整个学期，这违背了学校法律。此外，因为严禁童工的法案缺失，学校系统被进一步弱化。

我们直到1867年才任命了第一位美国教育专员（United States Commissioner of Education），这一事实表明公众对国民教育的态度仍很保守。直到最近50年，公立学校对美国福祉的显著意义和重要性才在国家层面得到承认，并且，只有那些最敏锐的人士才真正理解公立学校是一股强大的社会力量。

为什么公众对教育的理解进展得如此缓慢？特纳（E.J.Turner）在其经典研究著作《越过边疆》（Passing of the Frontier）中道出了一些原因。开发大陆的伟业消耗了开拓者们太多精力，以至于他们不怎么关心学校教育问题。当然，皮毛商和印第安战士也没机会、时间和需求去考量教育的重要性。只有当富足的农民改良了土地、资本家与企业家建设了工厂和城市、银行家创办了美国的金融体系之后，公立教育才得以兴盛。

但我们仍未走出草创期的情境，对正规教育的漠视始终在我们的思维模式里打转儿。时至今日，公众仍未理解教育的重要性。

有关教育的民意调查支持了这一判断。1947年，美国舆论研究院（the American Institute of Public Opinion）在调查中提出这样一个问题：“你认为当前最重要的问题是什么？”没有人回答“教育”。同年，全国民意研究中心（National Opinion Research Center）也做了一次基于相关问题的调查：“当你思考美国所面临的问题时，什么问题首先浮现于脑海？”只有6%的受访者列举了诸如教育、健康和社会失谐等普遍的社会问题。

1947年7月，一项调查提出这样一个问题：“你愿意参加一些学校或大学专门为成人开设的课程吗？”受访者中有59%的人说“不”或“我不清楚”，只有41%的人回答“是”。

这些回答反映了公众对教育的态度。那些自己不愿接受教育的人大抵也不太关心整个国家的教育危机。

对教师薪酬的主流意见也反映了大多数美国人对教育的无知和冷漠。全国教育协会（the National Education Association）针对这一议题做了一次民调，受访者中有33%的人认为教师的薪水基本合理，2%的人认为薪水太高，而21%的人对此没有看法。

盖洛普在1946年9月也做了一次类似的调查。结果显示，有87%的受访者对子女就读的学校表示满意，只有12%的人表示不满意。盖洛普在同年5月做了另外一项调查，问了下面这个问题：“你认为还有哪个州未能提供令人满意的教育吗？”有20%的受访者回答“没有”，有29%的人表示不确定，有51%的人说“是的”。

全国民意研究中心在1943年的一次调查显示，有29%的受访者认为美国公立学校有充足的资金办学，有17%的人表示不确定，有54%的人认为学校缺少足够的资金。

该组织在次年所做的一项调查进一步表明公众对教育、教育对国家生存和发展的重要性认识不足。当被问到应该教给孩子什么时，有34%的受访者认为对孩子而言最重要的事是掌握3R之类的基本知识^[1]。

即使到了1948年，公众对这一问题的认知状况也未改善。尽管我们最近才从历史上最大的一场战争中走出来，而人民在这场战争中对国家重大和基本问题的理解发挥了关键作用。盖洛普在当年的一次调查显示，公众对教育体系最常见的不满，并不是那些危害学校系统根基的因素。只有一小部分受访者谈到了学校建筑的缺乏和过于拥挤，以及教师数量的短缺和工资过低。大多数受访者批评了下面一些因素，如缺少纪律和品格训练，课程和教学方法亟待创新，家长方面对教育关注不够，以及课外活动太多。

1950年8月，埃尔莫·罗伯（Elmo Roper）为《生活》杂志启动了一项全国范围的调查。1950年10月16日，《生活》杂志美国学校特刊发布了该项调查结果。调查显示，人们对学校教育的态度同1946年、1947年和1948年的调查结果差不多。

该调查提出的问题是：“总体来看，你对自己社区的公立学校体系是非常满意、比较满意，还是不太满意？”回复显示，有33.4%的人非常满意，有38.2%的人比较满意，只有16.8%的人不满意。另有一些人没有回答或者说不知道。

当受访者被问到他们认为所在社区的教师工资是过低抑或过高，还是其应得的，有43.9%的人表示过低，有1.7%的人表示过高，有34.1%的人表示他们认为教师得到了应得的工资，而有20.3%的人表示不知道或没有回答。

然而，下一个问题则揭示了某些矛盾，因为公众一方面对教育问题相对漠然，一方面对教育重要性的认识也有所改变。当被要求“按照对社区的重要性，将公立学校教师、神职人员、官员、商人和律师进行排序”时，有31.3%的人认为教师是最重要的，有27.1%的人认为神职人员是最重要的，有19.1%的人认为官员是最重要的，有12.8%的人认为商人是最重要的，另有9.7%的人认为律师是最重要的。

怎样才能增进公众对教育的理解，使其既了解事实又能起而行之呢？

单纯了解事实并不一定会引发必要的行动。对教育危机之事实的把握必须与现实的社会目标相结合，要解决危机就必须实现它们。要想将行动落到实处，必须按照既定方向来形塑公众认同。在每天都有无数事实争夺我们注意力的环境下，我们有必要将公众的注意力聚焦在教育危机上，以促成有利于改善教育体系的社会变迁。

我们的社会存在三种力量，它们的联合可以带来社会变迁：（1）舆论；（2）自发团体的活动；（3）法律。法律要想得到执行，离不开倡导法律并自愿遵守法律的舆论。

正如本书其他章节指出的，舆论通常因没有被充分告知而无法凝成一般强大的力量。欲使某个议题进入舆论的视线，必须让此议题拥有足够的可见度。公立教育的出现率极低，因此需要使公众了解当前教育危机所涉及的问题。只有当舆论被充分地告知、唤起和准备行动后，那些将我们的教育体系从眼下绝望的泥沼中拯救出来的法律才能得以确立。

今天我们需要一些这样的自发团体，他们愿意培养公众对教育事业的认知，进而创造必要的公共需求，以争取足以拯救和改善学校体系的法律。这些自发团体不必局限于教育专业人士，也应该延揽对教育真正感兴趣的并一心求变的社区领袖。一旦这两个团体把学校体系的重要性和问题告知公众，公众就会要求并支持那些能够捍卫和发展该体系的法律。

这是一条总路线。据此路线我们可以争取更优的教育，争取更多更好的学校建筑，拥有更多更高收入的教师。毋庸置疑，这并非轻而易举之事。同政治和商业一样，国家的公共服务领域也充满了竞争。教育领域内部也存在相互冲突的观点和各自为政的情况。我们改革历程的每一步，这些障碍都会如影随形，但是，它们尽可被破除。重要的是教育专家和业外群体都在不懈奋斗，让舆论知情并找到危机的解决之道。

如果专家群体和业外人士能通力合作，集中发力推动教育运动，便可实现最好的效果。这两类群体的努力必须遍及各个教育层级——从幼儿园到大学，也必须覆盖各个行政层级——全国、州、社区和街区。

观点的自由是我们民主的基础。很多群体发现，自己的声音若想在喧哗的意见竞争中被听见，统一战线是必不可少的。

参与运动的群体之间的共识域应该越广泛越好，同时应组建一个行之有效的统一战线，以期攻坚克难。当然，“统一”战线并不意味着非要成立一个大一统的全国性组织，囊括所有对建设更多更好的公立学校高度关切的群体。这样的组织当然很理想，但很难实现。让公立学校的教育专家和有公民意识的个人，在他们的州、城市、社区或街区内建立一个统一战线会容易些。在为所涉及的问题和行动创造必要的公众理解的过程中，建立这样的统一战线是第一步。

与公立学校教育关系密切的人们已经在诸多层面上被组织起来。他们有全国性的、区域性的、州级的和本地的联合会，专业的和业余的都有，教师们有各种形式的行会和工会。业余群体也丰富多样，从家长与教师协会到功能各异的慈善团体。所有这些团体都有自己的存在价值，这样可以确保公众更加关注教育。

尽管如此，教育领域的众声喧哗听起来更像一座无意义的巴别塔，而非在社会变革中的彼此协调，以及为促进学校教育的改善而做出的关键性努力。多种意见的协调仍不充分，共识的必要性和现实紧迫性依然存在。

所有致力于改善教育的群体同声响应，且能保持各自努力的自由与责任，这一点很重要。我们这一代人，经历过对民主－集中式工作机制效率的极端考验。在两次世界大战中，盟军发现，只有任命一位统帅所有军队的最高将领，才能加速并确保最终胜利。美国劳军联合组织（United Services Organization，USO）、国家战争基金（National War Fund）和其他伟大的战时志愿组织也发现这一原则甚为有效。

今天的教育领域也要采取一种相似的办法。如果我们设立一个能够全面设定政策和目标的中央策略委员会，在教育危机的解决方面便有望前进一大步。在围绕目标达成共识并确立协同的努力之后，还要关注其余一些可以推动公众理解教育的影响因素。

变革行动中的每个群体皆须明确其目标。我们务必通过充分的研究，得到一份精确的学校系统清单，勾画出关于物资设备和教学人员需求的完整图景。我们应当进行必要的研究，准确掌握公众对公立学校教育的态度，具体了解公众为什么不清楚教育理论和实践长足发展的意义，了解克服这种失败局面的潜在方法是什么，以及怎样才能纠正公众的偏见。

此类研究必须回答一些关键问题：人们对公立学校教育及其在民主社会中功能的扭曲、冷漠、误解和无知的地方是什么？反对公立学校教育或隐秘或公开的敌人究竟是谁？在哪里？他们在反对时说了什么做了什么？鉴于时间、人力和机制有限，在扭转公众对教育的认知这件事上，我们的目标是什么？在此项教导公众理解教育的计划中，应该启用什么样的组织、程序和策略？

研究能做的不止是摸清公众的所思所想。研究必须找出办学机构在教育目标和活动上的荒谬之处；找出导致人们对公立学校教育所持恶意、误解和冷漠的原因；探明有哪些事情应做但没有做；弄清公立学校系统的得失。

我们务必要研究确认的另一件事，是我们必须要纳入考量的公众团体，我们要探明这些公众团体发挥的作用及其原因。在这方面，我们必须面对的公众包括教育委员会、在校生的家长与亲属，以及跟学校系统并无直接关系的纳税人。

从上述基础研究出发，我们必须重新定位这份规划的目标。

下一步是针对运营组织的明确计划。一项能有效改善我们学校教育的计划需要长期的工作努力，这意味着人力、资金、时间和组织上的大量投入。

该组织必须确定运动的主题、战略和策略，以使公众更好地理解教育。战略和策略致力于提高公众对教育危机的关注度。务必发起具体行动来形塑与此问题相关的公众认同。运动的诉求必须针对所涉及的每一个体和群体的动机，而且必须采取摆出事实证据、动之以情、理智劝导和诉诸传统等方法。运动当中的具体活动必须是持续的，以使尽可能多的人就此问题产生认同。应始终牢记，经过策划的事件比单纯的言说更强大。

运动当中的具体活动必须同时具有信息表达性质和组织性质，应该包括确保学校与社区全面合作的工作。这会使公众更好地理解问题。学校在这方面有很多可做的事，学校的建筑设施可作公众集会、成人教育、顾客培训和娱乐之用。最重要的是，学校还可以组织开放论坛向社区阐释自己。

在我们的教育计划中，除了直接利用以外，还可以通过诸如报纸、广播、电视、海报、小册子和电影等媒介来影响公众。这些方式能够非常有效地将公众的注意力汇聚在相关问题上。

在学校和家长之间，推进更有效的合作是另一项重要策略。私人信件可能会比发出成绩单更有效。学校可以设立更多的参观日，召集更多的教师家长会，这可以强化社区对学校的认可。

除了学校和社区的具体互动之外，教师如果愿意直接跟社区合作，其发挥的作用会更大。教师可以在社区服务和其他社区活动中取得领导权。他们还可以在商会、美国退伍军人局（American Legion Posts）、服务性社团等类似的民间团体中担任教育代言人。通过跟个体或群体的人际接触，他们可以激发多方对重要教育问题的讨论。通过此类活动，他们可以极大地增强公众对公立教育的理解。

至于学校系统内部人士的专业组织，他们的活动应该有两个主要目标。他们可以跟业外组织合作执行一些整合良好的项目，以教育公众并争取增加有关学校系统利益的立法。他们还可以通过自己的切身经历来强化人们对当前教育危机所涉及问题的理解。

只有协同努力才能帮助我们摆脱当前教育体系的乱象。我们理应尽快行动，因为这种混乱对我们的孩子和国家的未来来说非常危险，而下一代人智慧和人格的层次，将决定未来美国的国家品性。

[1] 3R，Read、Writing、Arithmetic，即读、写、算。——译者注