主计与会计：国民政府整顿财政积弊，施行严密制度

2023-08-17 理论教育版权反馈

【摘要】：自从国民政府成立以来，为了整理财政上的积弊，设立了主计处及审计部，采用严密的主计制度与审计制度，厉行会计独立，方才逐渐把财政紊乱与官吏贪污的毛病纠正起来，不过这些办法暂时并没有完全做到。国民政府主计处里面设有岁计局、会计局和统计局，分掌上列三种工具。国民政府应于每年7月，决定下次会计年度的施政方针，令行全国各机关，依照施政方针，各自拟定其收支概算。

我国过去财政上的毛病是不能严格地执行预算，尤其是一般官吏的贪污中饱，成了普遍的现象。自从国民政府成立以来，为了整理财政上的积弊，设立了主计处及审计部，采用严密的主计制度与审计制度，厉行会计独立，方才逐渐把财政紊乱与官吏贪污的毛病纠正起来，不过这些办法暂时并没有完全做到。我们对于这种新的制度，应当了解它的作用。

预算会计及统计　第一，良好的财政监督制度，是可以防止滥费与贪污的，而监督财政的工具，最主要的有三种，即（一）预算，（二）会计制度和（三）统计报告。国民政府主计处里面设有岁计局、会计局和统计局，分掌上列三种工具。

关于预算的重要性，前第一节已经有所说明。现在要说的是预算的编制程序。我国规定，每年7月1日起至次年6月30日止，为一个会计年度。国民政府应于每年7月，决定下次会计年度的施政方针，令行全国各机关，依照施政方针，各自拟定其收支概算。同时主计处也于每年7月通知各机关拟编次年度概算。中央政府概算的拟编，自最下级单位开始，依次递至最高级机关单位。上级机关对于所属各机关的概算各数额假决定后，应连同本机关的概算，拟编其机关单位的全部概算，呈送再上一级的机关。岁计局汇集各第一级机关单位的概算，编造中央政府总概算书，呈国民政府委员会，转送中央政治会议，核定其概数。中央政治会议核定概算后，各机关单位，即依据这项概数，编成拟定预算，仍依编制概算程序，由主计处汇集各机关拟定预算，编成拟定总预算书，送经行政院会议核定，核定后咨送立法院审议。但立法院审议预算，不能超越中央政治会议所决定的范围。这是目前预算成立的程序，将来实行宪政后，中央政治会议核定概算的职权，也许是由国民大会来代替，也许即由行政首长来执行。

关于会计制度，向来各机关都是由会计人员自己随便去记的。所以各个机关的账簿，只有各个机关的会计人员自己晓得，而审查账目也就无从着手。所以主计处会计局，编制了统一的会计制度，要对于普通公务机关，一律实施。后来立法院通过会计法，更规定了较好的方式，今后官厅会计的改革，都要以此为张本。

至于统计，向来各地方都是随意填写的，所以极不可靠。自从主计处统计局接收之后，对于各机关办理统计人员，都认真去调查，如果查出有捏报假造的情事，依照统计法的规定，是犯了罪，要受处分的。这样，有负责机关认真地去督促，以后的统计数目字，应当比较可靠一点。

行政监督及审计监督　其次，财政监督制度，在组织方面也有其可注意的地方。这就是财政上的行政监督与审计监督。

什么叫做行政监督呢？一个行政机关，无论大小，它的事务，总是具有两种不同的性质：一是行政的，一是非行政的。例如一个公立学校，校长负学校行政的全责，他的主要职务是设施教育计划，聘请教职员，监督教学，管理及扩充校舍及其他教学设备等等。这些职务是行政职务。可是为了执行这些职务，就不能不用钱，用钱就会发生银钱“出纳及保管”的职务和“登账及结算”的职务。前者可以说是金库职务，后者可以说是会计职务。这两种职务都是非行政的。如果把这两种职务从校长手里分离出来，不但不会减少他的行政效能，还要增加他的办事上的便利。如果不把它们分离出来，则不仅不便利，而且可以发生弊端。因为任何机关的长官，即使有严格的预算制度经其他权力机关批准，假如在实施时出纳由他任意左右，登账也由他任意上下，他对于收入自然可以以多报少，对于支出可以以少报多，这样，账簿上所写和预算所定，表面上可以完全相合，上级机关又从哪里看得出来呢？所以要使财政监督有效，非使行政首长、管钱人和管账人三种人员各自独立不可。这三种人员隔离，已经成为现代大企业管理的铁则，也就是现代政府实施财政监督的良规。隔离的方法，就是各机关的出纳人员及会计人员，不由本机关长官任用，而由另一独立统一的机关任命，并各自对其任命机关负责而独立行使其职权。这样，在机关长官守法的时候，出纳员和会计员，当然秉承他的指挥而服务，但在违法的场合，出纳员必须拒绝支付，会计员也必须拒绝登账，而同时各自独立报告其上司。这就是所谓独立会计与统一金库的办法，而这种牵制办法，与岁计事务的统制，常常合称为财政上的行政监督。

什么叫做审计监督呢？因为看到行政人员和出纳、会计人员仍然有串通作弊的机会，认定单用钱囊账簿的隔离方法还是不够，还需要在消极方面实施审计与稽查制度。审计有事前审计和事后审计两种。比方行政长官的收支命令，事前非经审计员的审查签字，会计员不得登账，出纳员不得执行，这就是事前审查。等到开支之后，审计机关还可以派事后审计人员，去检查会计员登账及结算等事务有没有违法或错误等情形，这就是事后审计。此外，还可以派稽查人员，去就事实上作独立的调查与证实，这是和事后审计相辅而行的。稽查人员对人对事对物，都是有权稽查的。比方某一个机关，报告用有120人，其实他只有70人，像这种情形，审计机关就可以派人去调查。这是对人的稽查。又如从前北京政府时代，曾拨了一笔款子给盐务缉私队，购买缉私用的火轮，每年还有轮船修理费及船员的开支，但实际上是没有这一只船的，要是早有稽查制度，就不会虚縻公款到十几年之久了。这是对事的稽查。又如军事机关，购买皮鞋，一买就是几十万双，经手人如果对于每一双鞋，只赚一角钱，数目也就不少了。以后可以派人调查，究竟有没有折扣回佣的情形。这是对事的稽查。总之，审计和稽查的监督职权，是由行政机关以外的独立机关行使，而对民意机关负责，在欧西各国称为司法监督，在中国目前这几种职务，是由监察院的审计部执掌，所以可称为审计监督。

财政上的行政监督和审计监督，在现代国家中，都有严密的组织并且严格地执行。我国过去各行政机关，现金出纳，各自为政，并没有统一的管理，而现金出纳和登账职务，又混合不分，故各机关长官对于其他职员，也许还可公开任用，而对于会计庶务员，则非用私人不可。因此贪污便不能免。近年来国府既有主计处和审计部的设立，而会计法、审计部组织法的规定，也都注意到“独立会计”、“联综组织”以及审计稽察各项监督的实施。而独立金库的原则，也早已确定。今后的目标，是要完全做到“管钱的专管钱，管账的专管账，查账的专查账”的原则。管钱的一部分，由国库统一管理；管账的一部分，由主计处掌管；查账的一部分，由审计部掌管。至于每一个机关的会计、统计人员的任免、迁调、训练、政绩，以后都要归主计处管理。这样，贪污作弊与滥费公款的情事，就可以大大地减少了。

【问题演习】

一、国家财政，何以必须施行预算？

二、我国岁出以哪几项费用为最多？岁入以哪几项收入为最多？

三、我国共负外债多少？内债多少？

四、直接税与间接税怎样区别？这两种税制，以何种为较好？为什么？

五、主计处和审计部各有一些什么任务？

六、会计独立的意义何在？

【注释】

[1]见1936年7月23日《申报》载二十一商会联电。

主计与会计：国民政府整顿财政积弊，施行严密制度

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