清代制度与宪政运动：杨东莼文集

清代官制，中央以文华殿、武英殿、文渊阁、体仁阁大学士各一人，协理大学士二人^〔119〕，同掌政务，是为相职。世宗时，设立军机处，其权在内阁之上。光绪末以各部组织新内阁，而军机处仍握大权，直到宣统三年，责任内阁成立，才把军机处裁撤。又有吏、户、礼、刑、工、兵六部，分理政务。长官有尚书满、汉各一人，侍郎满、汉各二人，但吏、户、刑、兵四部，于尚书、侍郎之上，又设管部大臣一人。咸丰时，增设总理各国事务衙门，《辛丑条约》成立后，才改总署为外务部。末年改革官制，又增为十一部，责任内阁成立，又定为十部。又有都察、翰林、理藩三院：都察院设左都御史，汉、满各一人，左副都御史，满、汉各二人，还有右都御史和右副都御史，则为督抚的兼衔。翰林院和明代相似。只有理藩院组织特异，名虽为院，而其设官，则和六部相同，但所用都是满、蒙人。末年改革官制，改为理藩部。又有九卿：曰通政司，掌章奏封驳；曰大理寺，掌刑狱平反之事，与刑部、都察院并称三法司，末年改为大理院；曰太常寺，一曰光禄寺；曰鸿胪寺，其职掌均与前代无异，末年三寺都并入礼部；曰太仆寺，末年并入兵部；曰上驷院，掌御马之事；曰武备院，掌武备之事；曰奉宸院，掌君主之事：三院长官皆用满人。又有四府：曰詹事府，本东宫官，因清朝不立太子，故此官但为翰林院升转之阶；曰宗人府，专理皇族之事；曰顺天府，掌辇毂下民政之事；曰内务府，掌宫内及太监之事。又有二监：曰国子监，清末并入学部；曰钦天监，掌天文授时之事。又有步军统领衙门，掌巡察逮捕等事。清季又有海军衙门，后来改为海军部。还有军咨府，同于日本的参谋本部；资政院为参政最高机关；弼德院为顾问最高机关；审计院为审核报销最高机关；盐政院掌理全国盐政：都是清末推行宪政时新组织的。地方官制，清代以督抚为地方最高长官；其下有布政司，掌一省民政兼钱谷；按察司，掌一省刑狱兼驿传；学政，主一省考试之事；其产盐省份，又设盐政司，以理盐政。清末改革官制：改按察司为提法司，改学政为提学司，其辟有商埠的省份，又另添交涉司，余仍旧。使、司之下，又置道：兵备道和分巡道，系沿明代旧制，其有河工省份，又设河工道；有漕粮省份，又设粮储道；产盐省份又设盐法道；辟有商埠省份，又设海关道。清末裁撤分巡道，另添巡警、劝业二道。各道之下，又有府直隶州和直隶厅：府设知府，辖数州、厅、县；直隶州设同知，辖数厅、县；直隶厅亦设同知，辖县或不辖县；再下有县州厅，治理一县、一州、一厅之事。至于各省设立高初等审判厅、高初等检察厅和咨议局，则是清季预备立宪时所推行的新政。

又清代对于满洲、蒙古、西藏、青海、新疆的治法，和内地不同。满洲以奉天为陪京，设府尹以治理汉人；又设户、礼、兵、刑、工五部，旗人的民刑诉讼，均归户、刑二部，而军事则属将军。吉林、黑龙江则只有将军、副都统等官。日、俄战后，始改为行省。内外蒙古为北藩，其部落各区为盟，盟又分旗，旗有札萨克统治其事。各部盟长，爵分亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公六等，又有汗及台吉，无定额。札萨克之上，清廷特设驻防大臣以统驭之。其在外蒙古，清廷又设定边左副将军和定边参赞大臣，都驻在乌里雅苏台城。又有科布多参赞大臣和帮办大臣，都驻在科布多城，仍受定边左副将军的节制。其在内蒙古，则于察哈尔置都统和副都统，驻直隶宣化府；又于土默特置两将军，分驻归化、绥远二城。西藏、青海为西藩。西藏政教之权，初统于班禅、达赖两喇嘛，而以第巴等官，司兵、刑、财赋。清设办事大臣一人驻前藏，帮办大臣一人驻后藏。宣统三年，裁撤帮办大臣，改设左右参赞、办事大臣和左参赞驻前藏，右参赞驻后藏。青海各部，分为旗和族，清设办事大臣一人驻甘肃、西宁以统治之。新疆有伊犁将军，统辖参领、领队、办事、协办诸大臣，分驻天山南北路各城。清末始改为行省。

又清代官制有几个特点：第一是重用满人，汉人不能掌握大权。第二，清末预备立宪，中央设大理院，各省设审判厅、检察厅，虽未彻底实行，然确为行政和司法分离之始。当时中央又设资政院，各省设咨议局，虽不足以代表真正的民意，然确为行政和立法分离之始。而末年裁撤军机处，以各部大臣组织新内阁，为中央行政总汇，则司法、立法、行政三权分立，至是也粗具规模了。第三，中央官厅和地方官厅无统属的关系，两者都直隶于皇帝，遇有互相坚执的事务，只有用皇帝的诏勅来裁判，于是全国大权，集中于皇帝一人。第四，清廷官制，完全采用相互牵制的政策，使大权不得独专，中央官吏的相互牵制，已见第四章；至于地方官，则自督抚至县、州、厅一共五级，层层压制，彼此牵制，要想专擅，固然不易，就是打算有所展布，也很难办到。

清代的赋税制，多仍明旧，其田赋和丁税，也有黄册和鱼鳞册，行一条鞭法。田赋输纳共分三种，曰本征，即漕粮^〔120〕；曰折征，即银钱并纳；曰本折各半，即米银合科。其征取系根据鱼鳞册，视土地的肥瘠以定赋额的多少。征取之期，也行夏秋两税法，即俗称上下忙。丁税根据黄册，视丁户的贫富，以定税额。凡载籍之丁：民年六十以上开除，十六以上添注。计丁出赋，以代力役，丁增而赋亦增。康熙五十一年，诏令丁税以五十年丁册为准，自后新增，叫做盛世滋生人丁，永不加赋。雍正初年，又定丁随地起之法，把直省丁税，以次摊入地粮，叫做地丁，大约地银一两，摊丁无过二钱。这样一来，所有赋役便全归有田之人担负；而无田坐拥巨资的人，反无输纳丁税的义务。田赋丁税之外，又有杂税，其中最重要的是关税，可分海关、常关、厘金三项来说。清初，海禁最严，直到康熙二十四年，才开海禁，设立海关四处^〔121〕，税率由我国自订，分船钞、进出口税和附加税三种^〔122〕。于是昔日的市舶司，遂一变而为今日的海关制度。《南京条约》成立后，首开五口通商，自是以后，新设的海关，逐渐增多，而税率也由自主变为协定^〔123〕。至于海关归外人管理，尤为我国最大的损失。常关沿明旧制，于水陆冲途舟车商旅会集的地方置关设官以榷商货，即旧所称之钞关。海关、常关而外，清末还有厘金，为一种地方通过税，始于咸丰三年，雷以帮办扬州军务，奏请设厘捐局于江南泰州、宝应，抽收厘捐。初拟太平军平定以后，即行裁撤，然大利所在，始终没有废掉。自是厘金局卡，遍设各地，税率初定值百抽一，日久亦由征收官吏任意规定，每过一卡，抽收一次，于是商旅大困，物价也随着日昂。关税而外，又有芦课，行于江苏、安徽、江西、湖南、湖北五省，系于滨江随时坍涨之地，按亩征银。又有契税、牙税、店铺税、牛马税、鱼税、矿税、木税、典铺税，末叶因国用不足，又有清膏捐、国民捐、铁路捐、酒捐、随粮捐，名目繁多，旋设旋废，并无定额。

此外又有官营业，分盐、茶二种。盐由户部发引，商人纳盐于运库或道库（盐法道），然后领引行盐。引地各有一定。商人亦均世袭。这种引称为正引。有时引多商少，则另设票售之于民，称为票引。票引无地界，商人亦系临时投资。所谓盐税，系就盐课和盐厘合称之。盐课为盐商准照其引数所输纳的正税，称为正课；此外另征附加税，称为杂款。盐商贩卖官盐，于完纳正课和杂款之外，当运过监卡时，尚须缴纳盐厘，与盐课合而为盐税。茶亦行引法，与盐政相近，由户部颁发茶引，每百斤为一引，茶商必有引，始能往产茶处购茶。其后又就各关卡征收茶税。至于以茶与西番易马之制，则循明制，仅行于陕西、甘肃等省。

清代的兵制，初分旗兵和绿营。旗兵分满洲八旗、蒙古八旗、汉军八旗三种。满洲八旗系努尔哈赤所置，其初只有正黄、正白、正红、正蓝四旗，后增镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗。蒙古八旗和汉军八旗，系黄太吉所置。每旗置都统一，副都统二，凡辖五参领，一参领辖五佐领，一佐领辖三百人。入关以后，其满洲八旗环卫京师的，称为禁旅，分守要地的，称为驻防。八旗兵都系世袭，一丁得饷，全家坐食。绿营全为汉人，因军旗为绿色，故称绿营；有步、马之别，皆隶于提督、总兵，而受督、抚节制，总兵之下，有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总、外委等官。后来旗兵习于安逸，绿营也衰弱腐败，都不堪战阵，于是勇营代之而起。勇营系募乡勇而成，其编制：以一百人为一哨，五哨为一营；其马队则以五十人为一哨，也以五哨为一营。中、法和中、日两役，勇营又不足恃；于是又有练营。原来当李鸿章平定太平军时，便以洋枪队立功。后来鸿章督直，又摹仿西法练兵，设学堂，购新械，于是形式顿改旧观，而北洋练兵之名，也由是震动一时。中、日战起，胡燏芬奉命招练定武军十营于天津。光绪二十一年，袁世凯奉命督练新军，会这时朝廷调燏芬筹办津芦铁路，遂命世凯代领其军，驻扎离天津七十里的小站。其制全仿德国，并聘天津武备学堂学生为教练官，“小站练兵”之名，由是而起。同时，张之洞又练自强军于吴淞，中、日战争结束后，之洞调任两湖总督，于是聘德人至湖北，设武备学堂，仿新法练兵，成立自强军。戊戌政变后，那拉氏下令筹饷练兵，并将北洋军队，令归荣禄节制。荣禄因置武卫军，分为前后左右四军，命聂士成、董福祥、马玉昆、袁世凯四人分统，而自将中军，以卫京师。二十七年，那拉氏变法行新政，命各省绿营防勇限于本年内裁去十之二三，复命将各省原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，又命各省筹设武备学堂。明年，命世凯会同铁良办理京旗练兵事宜，又设立练兵处，命奕劻等管理，以徐世昌充练兵处提调，规定全国兵额为三十六镇，实行征兵之制。兵分三种：一曰常备军，由各省督抚派员会同各州县，就土著壮丁选募编伍，训练三年，各回原籍。二曰续备军，以常备军三年退伍之兵充之，每年十月，调府会操，遇有战事，征调入伍，三年递退。三曰后备军，以续备军三年递退之兵充之，仍旧会操候征，四年期满，退休为民。其编制：常备军每镇辖步队二协，协辖四标，标辖三营，营辖四队，队辖三排，排辖三棚；又辖马队一标，标辖三营，营辖四队，队辖二排，排辖二棚；又辖炮队一标，标辖三营，营辖三队，队辖三排，排辖三棚；又辖工程队一营，营辖四队，队辖三排，排辖三棚；又辖辎重队一营，营辖四队，队辖二排，排辖三棚。后来世凯成立新军六镇，遂奠立北洋军的基础。自是新军渐次推行于各省，而旧日绿营，则一律改为巡防队。清初，又有水师，分内河、外海。江西、湖南、湖北战船，属于内河。天津、山东、福建战船，属于外海。江、浙、广东，则两者兼有。均受水师提督节制。太平军兴，曾国藩又练水师，事定以后，遂成立为长江水师。同治元年，曾国藩、左宗棠奏请开船政局于福州、上海，而福州规模更大。光绪元年，设北洋水师，购铁甲以防长江口。六年，李鸿章奏请减水师裁绿营以练海军，立水师学堂于天津。十一年，从鸿章议，立海军衙门于京师，并建旅顺等处炮台，大购铁舰，以为海军根本。十四年，定海军制，以丁汝昌为海军提督，受北洋大臣节制，是为北洋舰队所自始。其时以威海卫为停宿海军之所，以旅顺口为修治战舰之所。并于大连湾建炮台，以固旅顺后路。中、日战后，北洋舰队覆灭，惟南洋舰队得保无恙。拳变之时，与列国联军战于东海，失驱逐舰四艘，海军势力益衰。宣统元年，设筹办海军处，明年，改设海军部，分所有舰队为巡洋舰队与长江舰队及闽、粤之小舰队，总计全国有大小船只四十二艘。

清代的学制，京师学分三类：一为太学，即国子监，其教官名称及入监读书学生的种类，大致与明代相同。学科于四书、五经外，兼及性理、《通鉴》。考试分季考、月课二种，肄业期限有长至二年的，亦有短至半年的。一为八旗官学，学生由各佐领下各取二名，以二十名习汉书，其余都习满书，全体学生都习骑射。一为宗学，为宗室子弟所入的学校，注重满文和骑射。至于地方，则直省、府、州、县、厅，各于所治立学，设有教授、学正、教谕、训导等官。凡童生入学，满、蒙、汉军，由本旗佐领考录，顺天及直省，由州、县考录，册送于府，府申于学政。岁科考选，选择优秀者入学，名曰附学生员，生员各治一经，本学教官，月有课，季有考，别其等差，册报于学政。岁科考试，取其最优的，给以廪饩，叫做廪膳员生；次优的，别于附学生员，叫做增广学员。此外有社学和义学，则近于私塾性质。又有土苗学，以教土司子弟。各省会又有书院，师长由督、抚聘请，生员由驻省道员专司稽察，各州县秉公选择，布政使会同该道考验，择其材堪造就的，始准留院读书。其余各府、州、县书院，或由士绅捐资倡立，或由地方官经办，都须申报查覆。清代书院，虽为惟一教育人才机关，其实亦不过月课八股诗赋，以为科举的预备而已。只有苏州紫阳书院、杭州诂经精舍和广州学海堂等^〔124〕，以讲求实学，闻名于时。以上所述，系我国的旧有学制。至于现代学制的产生，则为同治以后之事。

同治初年，讲求洋务，因为需要翻译人才，而有京师同文馆、上海外国语言文字学馆（即广方言馆）和湖北自强学堂的设立；因为需要军事人才，而有福建船政学堂、上海机器学堂、天津水师学堂、天津武备学堂、天津电报学堂、湖北矿业学堂、工程学堂、天津军医学堂的设立，都以实用为主。至于含有普通教育或预备教育之意味的，则当推北洋大学和南洋公学。而派遣留学生则始于同治十一年。这时虽有新式学校的产生，但现代学制并未确立。中、日战后，维新运动兴起，曾拟议新学制，但不久政变，遂未推行。八国联军之役以后，那拉氏复行新政，命张百熙议定学堂章程，分学校系统为六级：一为蒙养学堂，修业四年。二为寻常小学堂，修业三年。以上七年，为义务教育。三为高等小学堂，修业三年。另设简易实业学堂，以容纳不入高等小学的寻常小学卒业生。以上三种，均设于州、县。四为中学堂，修业四年。另设中等实业学堂，以容纳不入中学的高小卒业生。又另设师范学堂，以造就小学教员。以上三种，均设于府治。五为高等学堂，修业三年。附设高等实业学堂，以容纳中等实业学堂卒业生。以上二种，均设于省会。六为京师大学堂，分大学预备科、分科大学、大学院三级。大学预备科修业三年，与高等学堂同性质，均容纳中学堂卒业生。分科大学，或修业三年，或修业四年。大学院最高，不定年限。张氏所拟的章程，到二十九年便废止了。这年，又命张之洞会同张百熙、荣庆厘定学堂章程，分学校系统为七级：一为蒙养院，系将旧日蒙养学堂改设者。二为初等小学堂，五年毕业。三为高等小学堂，四年毕业；另设初等实业学堂，三年毕业。四为中学堂，五年毕业；另设中等实业学堂，预科二年毕业，本科三年毕业；又另设初级师范，五年毕业。五为高等学堂，三年毕业；另设高等实业学堂，预科一年毕业，本科三年毕业；又另设优级师范学堂，三年毕业。大学预科三年毕业，在学校系统上和高等学堂同一等级。六为大学堂分科，或三年毕业，或四年毕业。七为通儒院，五年毕业，为全国最高学府。自这次学制规定之后，即于光绪三十二年正式废止科举。并且女学章程，也在这时颁行了。到了宣统元年，又改初等小学堂毕业期限为四年。

清代科举制度，多沿明旧。有道试，考取的称廪膳生员、增广生员及附学生员。有乡试，于子、午、卯、酉年试于省会，应试的为国子监监生及道试及格的生员，考取的称举人。有会试，于辰、戌、丑、未年，试于京师礼部，应试的为举人。会试考取的，天子亲策于廷，叫做廷试。考取的，分一二三甲：一甲三人，曰状元、榜眼、探花，均赐进士及第；二甲若干人，赐进士出身；三甲若干人，赐同进士出身。又有恩科，为非常制。康熙时又举行博学弘儒科，乾隆时又举行博学鸿词科；光绪时又开经济特科，则属于制科。科举考试方法，与明代相仿，亦以八股、试帖、经义、策论、表判为主，光绪二十七年，始下令自明年起，乡会试改试策论，禁用八股文程式，至三十一年，才完全废止科举。武科之制，与文科略同，惟试骑步射及弓刀石之类。光绪末年，改试枪炮，旋又停止武科考试。又清代试士归礼部，铨举归吏部，科举为入仕正途，士子一登科第，就可以授官。

清代的刑律，全以《明律》为蓝本，编纂于顺治三年，中经数次删改，成《大清律例》一书，律分名例、吏、户、礼、兵、刑、工七大纲，例一千条。律为一代的典章，例为因时的断制，律所不详的，则引例。例五年一小修，十年一大修。律例之外又有案，为既往之成案，所以补律例之不及。刑分笞、杖、徒、流、死五等。笞自十起，以十累加，至五十，共五等。杖自六十起，以十累加，至一百，共五等。徒刑自一年起，以半年累加，至三年，一年者予杖六十，以十累加，至一百，共五等。流自二千里起，以五百里累加，至三千里，均予杖一百，共三等。死分绞、斩、凌迟三等，各有立决监侯之别。此外有发遣、充军、刺字、枭首、灭族、戮尸等酷刑。国有大庆，则赦罪人，但常赦所不宥者及犯十恶者^〔125〕不赦。审判拟罪之权，中央归三法司，刑部总理庶狱，都察院申理冤抑，大理寺平反狱讼；地方归州县，由州县、而府、而道、而按察司、而督抚，层层覆讯，以至刑部，如无异议，而狱始具；若有不服，得上诉，但不得越诉。清末准备司法独立，但未全部实行。清代对于八旗，其刑狱归将军都统副都统兼管，上三旗包衣^〔126〕，由内务府审理，蒙古由该部长自理，不服上诉，则在理藩院。外国人犯罪的，向亦依律拟断。但自各国取得领事裁判权后，外国人在我境内犯罪的，彼由彼自行治理。光绪二十八年，欲挽回此项法权，遂命伍廷芳、沈家本为修订法律大臣，将一切现行律例，参酌各国法律，加以修订。当时所拟办法有三：一为修改旧律，其不适用于当代的悉加删除，又芟除凌迟、枭首、戮尸、刺字等重刑，并废刑讯之制。二为更改刑名，斩绞均改为死刑，充军改为安置，流徒改为工作，笞杖改为罚金。三为另编新律^〔127〕，以期中外通行，为收回治外法权的准备。又开法律馆，以研究新律。但新律未成，而清室遂亡。

清代也用铜钱，户部设局，名曰宝泉；工部设局，名曰宝源；各省亦多设局，即以其地为名：均从事鼓铸。初时铸钱，每文重一钱，至雍正二年，乃定以一钱二分为常制。咸丰军兴时，国库匮乏，于是铸当十、当五十、当百、当五百、当千五种铜钱，后又增铸当五铜钱，于是钱制大坏，民生日困。至光绪十四年，才恢复使用当一铜钱。铜元则始于光绪二十八年，张之洞督鄂铸当十铜元，其后各省竞铸铜元，而铜钱遂渐为铜元所代。银币通常使用元宝、中锭、小锞、福珠、碎银五种^〔128〕，而西班牙本洋和墨西哥鹰洋，以其成色分量有一定，尤便商旅。光绪十二年，张之洞在粤，始设厂鼓铸银元。接着奉天、吉林、直隶、江苏、安徽、湖北、福建，也相继设局制造。清季收回各省鼓铸权，归之户部。宣统三年，又定一元银币为本位，另铸五角、二角、一角小银币，及五分的白铜币，二分、一分、五厘、一厘的铜币，均以十进位，但未实行，而清室遂亡。至于纸币，通常由银号钱庄商店发行，而通行于附近之地。通商以后，外国银行纸币通行各地，政府亦无力限制。光绪三十一年，设立户部银行，三十四年，改名大清银行，但发行纸币之权，终未收归国有。而各省官钱局所发纸币，反各自流行于各省。

原来自从《辛丑条约》成立以后，国内反清的革命运动，便逐渐高涨，其统治的危机较戊戌政变以前还要厉害。那拉氏及其一党，当“痛定思痛”之余，也深感这危机的可怕，迫不得已，只好迎合国内趋势，下诏变法，借以和缓反清运动。日、俄战后，所谓“日以立宪胜，俄以专制败”的舆论，在士大夫间忽然占有很大的势力，那拉氏及其一党又迫不得已下诏预备立宪，以收买人心。这就是清末宪政运动的前景。光绪二十六年十二月，那拉氏假着德宗名义，在西安行在，下诏变法。明年三月，设立督办政务处。当时所谓变法，其最重要的，不过下面几项：第一是改革旧制，如裁汰各衙门胥吏差役，如停止捐纳实官，如归并詹事府于翰林院，都属于这一项。第二是新立机关，如设立督办政务院，如改总理各国事务衙门为外务部，如设立商部，将路矿局裁并，如设立练兵处、巡警部、学部，都属于这一项。第三是整理军政。第四是育才兴学，其详均见前。此外还有整理财政、修改法律、编订商律^〔129〕，增设警察^〔130〕，提倡实业以及准许汉、满通婚诸端，也属于当时的新政。不过那拉氏的变法，只在收拾人心，并无坚决推行的意思。所以虽然设了许多机关，颁布了几道变法的诏谕，但是所谓新政，却依然没有起色。

戊戌政变后，梁启超逃到日本横滨，组织保皇党，发行《清议报》，痛诋那拉氏，主张拥护德宗来推行新政。《清议报》后来改为《新民丛报》，力主君主立宪。《新民丛报》以君主立宪之说，可以在国内昌言之故，流行很广，在舆论界颇占势力。日、俄战后，“日以立宪胜，俄以专制败”的议论，支配着当时士大夫的心理，于是立宪派的主张，更为得势。同时同盟会的起事，又时有所闻，清廷为着迎合国内思想界的趋向，并巩固自己的统治地位计，也就只好依从驻法公使孙宝琦、湖广总督张之洞、两江总督周馥诸人的请求，预备立宪。三十一年，直督袁世凯又奏请简派亲贵大臣出洋考察政治。于是朝命载泽、绍英、端方、徐世昌、戴鸿慈为出洋考察政治大臣。这年七月，五大臣从京师起程，至正阳门车站，遇革命党吴樾以炸弹力掷，载泽、绍英都受微伤，行期遂展缓。九月，改派李盛铎、尚其亨代替徐世昌、绍英会同载泽、端方、戴鸿慈前往各国。十月，设立考察政治馆。明年一月，五大臣自国外奏请宣布立宪。七月，五大臣回国，又奏请宣布立宪宗旨，至十三日遂下谕预备立宪，并先从改革官制入手。预备立宪诏旨发布后，即派载泽等编纂官制，并召集御前会议，决定四大方针：一、十年或十年后实行宪政；二、宪政大体效法日本；三、废现制的督抚，各省新设督抚，其权限仅与日本府县知事相当，财政军事大权，悉归中央；四、中央政府组织，略与日本现制相同。不过集权中央，削减督抚势力，因为袁世凯表示不愿，所以只好先议中央官制，把地方官制按下不提。九月，宣示厘定内官制上谕，仍以军机处为行政总汇，内阁设外务部、礼部、学部、吏部、民政部（巡警部所改）、度支部（户部所改，以财政处及税务处^〔131〕3并入）、礼部（太常、光禄、鸿胪三寺并入）、陆军部（兵部所改）、农工商部（工部并入）、邮传部、理藩部，共十一部。其应增设的，还有资政院和审计院，又改大理寺为大理院，专任司法。又改督办政务处为会议政务处。三十三年七月，又改考察政治馆为宪政编查馆，归并会议政务处于内阁。

八月，再派达寿使日，汪大燮使英，于式枚使德，考察宪政。又派溥伦、孙家鼐为资政院总裁，筹备设立资政院。又令各省筹备设立咨议局，并预备设立各府县议事会。又命各省设立调查处，各部院设立统计处。三十四年，颁行《资政院章程》《各省咨议局章程》及《议员选举章程》，又颁《违警律》。清室这些措置，表面上似乎很热心宪政，但实际上却专事拖延，并且中央大权，名义上虽说不分汉、满，而清室却始终不愿汉人得势，以三十二年新授各官而论，军机处领袖大臣是奕劻，大臣是世续、翟鸿玑，外务部管理大臣是奕劻，尚书是翟鸿玑，度支部尚书是溥颋，礼部尚书是溥良，陆军部尚书是铁良，法部尚书是戴鸿慈，邮传部尚书是张百熙，理藩部尚书是寿耆，民政部尚书是徐世昌，农工商部尚书是载振，学部尚书是荣庆，吏部尚书是鹿传霖，这里面就只有四名汉员，满人却居其七。三十三年内阁改组，军机领袖大臣仍旧，大臣改以鹿传霖代瞿鸿玑，而世续仍旧，而以吕海寰为外务部尚书，善耆为民政部尚书，载泽为度支部尚书，陆润庠为吏部尚书，溥颋为农工商部尚书，陈璧为邮传部尚书，其他各部都未更动；这里面也只有汉人五员，而满人仍旧占大多数。中央政府的实权，既然在满人掌握中，便进而打算夺取督抚实权。这时督抚中最重要的是袁世凯，统有北洋军六镇，又是直督兼北洋大臣，所以早就成了满人眼中之钉。三十二年，满人以铁良为主脑，发动了排袁运动，到了三十三年竟把世凯、之洞调入京师为军机大臣，于是世凯兵权全去，而汉人任总督的两大柱石，也就从此倾覆了。这样一来，清室假借立宪美名，反把中央大权巩固起来，立宪的假面具，至是完全揭穿。

士大夫中主张立宪最有力的，便是梁启超。光绪三十三年夏季，启超和蒋智由等在日本东京组织政闻社，发表政纲，主张立宪。九月，有华侨联名向政府请愿，要求实行立宪；又有湘人熊范舆等联名向政府请愿，要求设立民选议院；自是国内各处，常有学生开会，作政治演说：大抵都是由政闻社主持的。清室认为显系聚众要挟，遂于十一月下谕严禁学生干预政治，又严谕禁止京师开会演说。三十四年七月，又严谕各省督抚查禁政闻社，将该社社员一律严加缉捕。政闻社虽已消灭，但士大夫的立宪运动，却风起云涌，于是江、浙有预备立宪公会，湖北有宪政筹备会，湖南有宪政公会，广东有自治会，主旨都和政闻社相同，而以预备立宪公会为最活动，其首要人物如朱福诜、张謇、孟昭常、郑孝胥、汤寿潜等，或系江、浙、闽的巨绅，或系实业界中的巨头。他们表面上避去康、梁的关系，所以清室也不便强硬压迫。三十四年六月，由郑孝胥领衔联名向政府请愿要求速开国会；七月，又纠合江、浙、闽、湘、鄂、粤、豫、皖、直、鲁、川、黔各省同志，齐集京师请愿。恰好这时，宪政编查馆已将《宪法大纲》《议院法》及《选举法要领》编就进呈，这年八月，政府就把这三种法规宣布，并定召集国会年限以九年为期。《宪法大纲》颁布后两个月，德宗和那拉氏都先后去世，溥仪即位，改明年为宣统元年（1909），其生父载沣为摄政王。时袁世凯任外务部尚书，兼军机大臣，虽无兵权，但统率北洋六镇的将官原是他的旧部，和他保有亲密关系，而军机大臣兼外务部管部大臣奕劻，陆军部侍郎荫昌都和他有特别关系，也很出力拥护他。载沣想把大权集中皇族，自然不容许袁世凯在中央得志，所以溥仪即位不久就谕“命袁世凯开缺回籍养疴”。载沣当国，表面上也很热心宪政，以收买人心：故于光绪三十四年十一月，下令规定嗣后谕旨由军机大臣署名之制，又于宣统元年二月，下谕宣示决行立宪。十月，各省咨议局次第成立。十二月，又颁布《厅州县自治章程》及《法院编制法》。二年九月，资政院正式成立。各省城及商埠亦次第设立审判厅。十月，又派溥伦、载泽为纂拟宪法大臣。这原是载沣牢笼人心的作法，所以他同时又谋集大权于皇族。袁世凯开缺回籍后，即于三十四年十二月，另编禁卫军，归他自己统率，并命其弟载涛及毓朗、铁良三人为专司训练大臣。宣统元年正月，命善耆、载泽、铁良、萨镇冰筹备海军。五月，载沣暂行代理大元帅职，并先行设立军咨处，以毓朗管理，寻又添派载涛管理。又命载洵（亦载沣之弟）、萨镇冰为筹办海军大臣。二年六月，命载洵为参预政务大臣。八月，命近畿陆军均归陆军部管辖。十一月，海军部成立，即以载洵为海军大臣。三年四月，设立军咨府，并以毓朗、载涛为军咨大臣。这样一来，皇族便掌握了中央海陆军大权。

其在宪政运动方面，则自各省咨议局成立后，江苏咨议局议长张謇就于宣统元年十一月通电各省咨议局要求政府速开国会，组织责任内阁。不久苏、浙、皖、赣、湘、鄂、闽、粤、桂、豫、鲁、直、晋、奉、黑、吉十六省咨议局各派代表组织国会请愿同志会，于十二月同集北京，向政府请愿，旋奉谕旨拒绝。二年四月，各省咨议局代表又联合各省政团商会及海外华侨组织国会请愿代表团，向政府请愿，又被拒绝。九月，资政院成立，代表团又向资政院上书，请提议设立责任内阁，速开国会，资政院议员议决上请，同时各省督抚也联电军机处，主张内阁国会，同时从速设立。载沣至是才下谕准许缩短立宪筹备期限，定宣统五年召集国会，在国会未开以前，先将官制厘定，设立内阁。国会请愿同志会中预备立宪公会一派以为有了相当结果，不再进行，但其他各派如湖南咨议局议长谭延闿、湖北咨议局议长汤化龙、四川咨议局议长蒲殿俊诸人，却依旧坚持速开国会的主张，同时东三省也来了许多代表参加。十一月，清廷把东三省代表解回原籍，并令各督抚开导弹压，如有违抗，查拿严办。十二月，天津温世霖进行请愿，又为政府发戍新疆。这样一来，速开国会的请愿运动就息止了。不过问题没有这样容易解决。当时的资政院议员，其大半固由皇帝钦派，但其中和各省咨议局通声气的，也不在少数。这些人都主张迅速成立责任内阁，而梁启超所主办的《国风报》，也著论附和这种主张。载沣不得已，才于宣统三年三月颁布新内阁制，裁撤旧内阁军机处和会议政务处。这时内阁总理大臣，依旧是奕劻，协理大臣二员是那桐和徐世昌，外务大臣是梁敦彦，民政大臣是善耆，度支大臣是载泽，学部大臣是唐景崇，陆军大臣是荫昌，海军大臣是载洵，法部大臣是绍昌，农工商大臣是溥伦，邮传大臣是盛宣怀，理藩大臣是寿耆。以上十三员，都是国务大臣，其中汉人只有四员，满人却有九员，而九员中皇族又占了五员。此外如军咨大臣载涛、毓朗，也都是满人。因此当时都称之为皇族内阁。各省咨议局，以其不合立宪公例，联合呈请都察院代奏，请另组内阁。奉旨申饬。于是一国政权，遂为皇族一家所私有。这年八月十九日（即阳历十月十日），革命军在武昌起义，各省先后响应。载沣至是始知大局不可收拾，才于二十三日下谕起用袁世凯为湖广总督，兼办剿匪事宜。九月六日，清廷命世凯为钦差大臣，节制各军。就在这一天，资政院中的立宪派，又提出四条的上奏案：一、取消亲贵内阁；二、宪法须由人民代表协赞；三、赦免国事犯；四、即开国会。清廷对这上奏案，正在筹划应付之时，驻在滦州的陆军第二十镇统制张绍曾、协统蓝天蔚等又电奏政府要求立宪。载沣迫不得已，才于九月九日下谕取消现行内阁章程，改组内阁，命资政院立即起草宪法，并下诏罪己。十一日，弈劻的内阁解职，十二日任命袁世凯为内阁总理大臣，组织责任内阁^〔132〕，十三日，宣布资政院所拟宪法重要信条十九条^〔133〕。所谓清末的宪政运动，从此告终，以下便入于民国时代了。