我国现行政治制度-杨东莼文集·专著卷（上中下）

2023-08-17 理论教育版权反馈

【摘要】：中国国民党全国代表大会，代表国民行使最高政权。是以，国民党一方面代理人民行使政权，另方面又指挥政府的治权。“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权，对于中央法律有创制权，有复决权。”

（一）权与能的划分　现代欧、美民主政治，是君主政治的反动。往往民权极发达，而政府权力反觉过小，动受限制，不能发生其最大效能。另方面，社会生活日渐复杂，人们的相互关系日益频繁，是以国家的职务亦应扩大；如解决劳资纠纷，管理土地分配，调节粮食供给等现在都成为国家事务。因此，向来提高民权，限制政府权的民主趋向，显然发生流弊。即就民权而言，大半只一选举权，若他们所选举的议员贤良，自能为人民谋幸福；议员不贤，人民亦只得徒唤奈何而已。也正因此，所以人民总顾虑政府权力的过大。

中山先生为解决这种困难，发明权能划分的原则，不仅把民权更扩大，且把政府的权力也更扩大。依照中山先生的意见，权是民权，亦即政权，是人民监督政府的权。能是治权，属于政府，为政府处理国事的权。所谓政权，并不只是简单的选举权，此外更加上罢免、创制、复决三种政权。假如这四种政权能纯熟的应用，则人民可以充分的驾驭政府而不怕其擅作威福；所以中山先生又把属于政府的权扩大，除立法、行政、司法之外，又加上考试与监察，共为五权。中山先生说：“在我们的计划之中，想造成的新国家，是要把国家的政治大权，分开成两个。一个是政权，要把这个大权，完全交到人民手内，要人民有充分的政权，可以直接管理国事，这个政权便是民权。一个是治权，要把这个大权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务。这个治权，便是政府权。”由这一段话看来，则权能划分的内容与作用，我们可以明了。

（二）政权治权的运用　在现代许多民主国家中，人民主要的只有选举权；罢免、创制、复决等权，多数国家完全没有采用，即使在美国与瑞士，也只极小部分的应用而已。人民既不能都直接管理政治，只得选举官吏代为执行，但选举出来的人并不能绝对可靠，一旦大权在握，可能的违法溺职，损害人民权利；这时，需有罢免权以为补救。是以，选举权与罢免权二者互相为用，使人们于用人方面能发能收。人民自己不能立法，将立法大权委托议会，但可能的，议会所制定的法律，不是人民所需要的；而人民所需要的法律，议会偏不制定。这时候，如果人民有创制权，自可制定新的法律，或者对原有法律补充新的条文。如果议会制定的法律不合人民需要，可以行使复决权来加以否决或修改。因此，在立法方面，人民亦能操纵自如。

关于五种治权的运用，则立法权司法律的制定，行政权管理一切内政外交，司法权为审判诉讼，这从第一节中可以知道。这种三权分立的制度，还不十分完美，还得给以补充。本来，自十八世纪始，议会即有监察权，对失职的官吏，甚至全内阁，可以弹劾。到十九世纪中叶，政府又采考试方法以任用官吏。不过，以监察权附于议会，以考试权附于政府，仍不能发挥其充分效能。现代为政党政治，议会的多数党与政府多系一致，最易发生偏袒之弊；且以立法机关而兼掌监察权，责守不专，事权不一，自难收效。至于行政机关兼握考试权，则任用私人，滥芋充数的弊病最易发生。

中山先生一方鉴于各国制度的缺点，另方又采取吾国历来监察制（御史制）与考试制的长处，所以主张在三权之外，又加以监察与考试而成为五权政治。监察机关掌管一切弹劾及审计事务，考试机关管理一切典试与铨叙事务。这样五权并举，相辅为用，然后政府的职掌方全，分工允当，而能发挥其最高效能。

（三）军政训政与宪政　像上述那样的民主政治，是国民革命中政治建设的鹄的，但非骤然可以达到。是以中山先生把政治建设的程序，分为三个时期。第一为军政时期，主要任务是肃清反动，扫除障碍。第二为训政时期，其主要任务为诱导人民，训练民权。第三为宪政时期，这时候政权归诸人民，实行民治。所谓军事时期，还是实行革命的破坏时代，用武力来消除一切反革命势力，打破旧社会的障碍。这时，党政军的关系固然也与训政时相似，但最重要的是革命武力的培养，与政权的巩固，还不能进行民主政治的建设。

军事时期已过，社会秩序已安定，于是训政开始。所谓训政，是自上而下的训练人民的参政能力。即是，国家的最高统治权，既不属于人民，也不属于政府，而是属于中国国民党。中国国民党全国代表大会，代表国民行使最高政权。大会闭会期间，则以中央执行委员会为最高权力机关。凡人民的选举、罢免、创制、复决等权，均由国民党代为行使。中央执行委员会之下，为政治委员会，凡立法原则，施政纲领，国防大计，财政计划，国民政府主席及委员，院长副院长等，均由这里决定，交由国民政府执行。是以，国民党一方面代理人民行使政权，另方面又指挥政府的治权。

像这样以党来专政，仅是为完成训政，达到宪政的手段，而并不是目的。因为吾国人民，智识简陋，数千年被压迫于专制淫威之下，向不知政治为何物；若一旦给以选举、罢免、创制、复决等大权，他们将茫然无所措手足，甚或为少数狡黠者所利用，以达到个人目的。所以军政以后，必需以训政为过渡时期。中山先生有云：“夫以中国数千年专制而被征服亡国之民族，一旦光复，而欲成一共和宪政之国家，舍训政一道，断无由速达也。”

然则由训政到宪政的过渡，需要若何设施，以收训练人民的效果呢？根据中山先生的遗教，最重要的是实行地方自治。首先为县自治，次为省自治；到各省都能自治了，则训政可以结束。是以中山先生说：“训政时期之宗旨，务须指导人民从事于革命建设之进行。先以县自治为单位，于一县之内，努力于除旧布新，以深植人民权力之基本，然后扩而大之，以及于省。如是，则所谓自治始为真正之人民自治，异于伪托自治之名，以行其割据之实者。而地方自治已成，则国家组织始臻完密，人民亦可本其地方上之政治训练，以与闻国政矣。”

宪政时期开始，国民党将政权归还给人民。当县达到充分自治时，可由选举成立县地方自治政府，并得选代表参与中央政事。省内各县皆达完全自治时，人民代表会可选举省长，成立省政府。“全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全国之地方自治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之。”“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权，对于中央法律有创制权，有复决权。”

（四）我国现行政治组织　国民政府为总揽治权机关，有统率陆海空军，行使宣战、媾和、订约、大赦、特赦、减刑、复权、授与荣典、公布法律，发布命令等权。设主席一人，委员若干人，由国民党中央执行委员会选任。主席除对内对外代表国民政府外，不负实际政治责任。国民政府主席及委员组织国民政府委员会，处理国务及解决院与院间的问题。国民政府设行政、立法、司法、考试、监察五院以处理政务。各院各自对中国国民党中执委会负责，正副院长由中国国民党中央执行委员会选任。

行政院为国民政府最高行政机关，分设内政、外交、军政、海军、财政、实业、教育、交通、铁道等部，及蒙藏、侨务、禁烟等委员会。行政院会议，由行政院正副院长，各部部长及各委员会会长组织之，凡行政院重要事件及各部会间不能解决的问题，都由这里决定。但其所发命令及处分，其关于一般行政的，须由全体部长副署，其关于局部行政的，须由各关系部长副署，始生效力。

立法院为国民政府最高立法机关，有决议法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案及其他重要国际事项的职权。除正副院长外，设委员四十九至九十九人，由院长提请国民政府主席依法任免，任期二年，但得连任，唯不能兼任其他官职。当立法院会议时，各院院长及行政院各部会长得列席说明。

司法院为国民政府最高司法机关，关于特赦、减刑及复权事项，由院长依法提请国民政府主席署名行之。分设最高法院，主管民刑诉讼最高审判；行政法院主管行政诉讼审判；公务员惩戒委员会主管文官法官惩戒事项；司法行政部主管司法行政事项。

考试院为国民政府最高考试机关，依法行使考试及铨叙等职权。设铨叙部以管理全国公务人员的资格审定，成绩考查及升降转调奖恤等事；设考选委员会管理全国公务员考选事宜。

监察院为国民政府最高监察机关：依法行使弹劾与审计之权。除正副院长外，设监察委员二十九人至四十九人，由院长提请国民政府主席依法任免。监察委员受有保障，非依法律，不得侵犯。监察委员专司弹劾；审计部则专管审计及稽核事务。

以上所述，系吾国中央政府五院之组织及其职权之大概。此外，在军事方面，有下列直辖于国民政府的诸重要机关：（一）为军事委员会，为全国最高军事机关。凡国防绥靖、军事章制、军事教育、军事建设、军队编遣等，由这里作最高决定。（二）为军事参议院，为全国军事最高咨询机关，其职权平时专备咨询建设，战时得参加高级指挥。（三）为训练总监部，掌管全国军队及所辖学校教育及国民军事教育事宜。（四）为参谋本部，掌管国防及用兵计划等。

吾国地方制度，分省县二级。省设省政府，委员七人至九人，一人为主席，均由国民政府任命。省政府依据国民政府《建国大纲》及中央法令，管理全省政务；并于不抵触中央法令范围内，对省行政事得发省令，并得制定省单行条例及规程，但关于限制人民自由，增加人民负担者，非经国民政府核准，不得执行。省政府设民政、财政、教育、建设等所。县政府设县长一人，任期三年，得连任，分设公安、财政、建设、教育等局，综理全县事务。

省县而外，尚有市组织两种。凡人口在百万以上，或在政治经济上有特殊情形，及首都所在地，则成立市政府，直隶行政院，与省相等。若具有上述第一二种条件，但为省政府所在地，或人口在三十万以上者，或人口在二十万以上，而其所收营业税、牌照费及土地税，每年合计占该地总收入二分之一以上者，则成立市而隶于省政府。

我国现行政治制度-杨东莼文集·专著卷（上中下）

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