民主政治：人民主权，行政受法律限制

2023-08-17 理论教育版权反馈

【摘要】：在民主政治之下，情形却完全相反；人民是最高的主权者，政府当局不过是代理执行民意而已。在民主政治之下，国家一切行政，都由法律规定。在民主政治之下则不然，行政长官的活动，不仅有消极的法律限制；而且人民给他们以一定的责任。（二）民主政治的实施民主政治的基本原则既明，现在来进一步研究其实施。所以这种民主制又叫议会政治或代议政治。

（一）民主政治的意义　政治的意义及其演进，在上章中曾简略地说过。这里，首先要来解释的是何谓民主政治。第一，民主政治是以人民为主体的政治。在封建时代，负政治责任的封建主，最好的也不过看待人民如手足或儿女，坏的且视人民如草芥。而人民亦以奴仆臣属自处，视高高在上的统治者如天，父，神明。任统治者如何暴乱凌虐，人民少敢反抗。“天子圣明，臣罪当诛”，“朕即国家”，在这种传统之下，人民没有丝毫政治权利可言。在民主政治之下，情形却完全相反；人民是最高的主权者，政府当局不过是代理执行民意而已。林肯所说的“民有，民治，民享”，中山先生所提倡的民族，民权，民生，既是以人民为主体的具体说明。在这种意义之下，人民有其不可侵犯的基本权利，如信仰、言论、出版、集会、结社等自由权，财产权等。

第二，民主政治是法治的政治。在以前，国家很少有系统的成文法律，即有，亦大半是统治者的敕令文书等所集成，那完全是根据统治者的意志，对于人民则是单纯的压迫与束缚。而且“朝令夕改”，“严刑峻法”，这是封建时代的一般特征。在民主政治之下，国家一切行政，都由法律规定。一切从政者的活动，均须受法律的束缚，不能违反法律来作威作福。而这所谓法律，绝不是由权威的少数统治者所制定，乃是由全体人民直接或间接所制定。是以，这种法律是一般人民共同意志的表现。没有阶级、官阶、职业及其他任何差别，在法律之前，人人都是平等的。无论何人，在法律规定以外，不受纠问、逮捕、拘禁等非法处置。另方面，即国家最高统治者，若其行动超过其法定职权以外，或有违法行为，则如同任何人民一样的受法律裁判。

第三，民主政治是责任的政治。在从前，中国为帝王者常谓“受命于天，以统万民”，是以自称“天子”；欧洲的则谓“受上帝的差遣”，自命为“上帝的仆役”。其权力来源，是高不可触，缈不可测的神，是以毫无限制与束缚。上焉者也还稍知休养生息之道；次焉者深居简出，庶政不问，即所谓的“无为而治”；下焉者暴厉恣睢，无恶不作，涂炭生灵。在民主政治之下则不然，行政长官的活动，不仅有消极的法律限制；而且人民给他们以一定的责任。他们的权力来源是人民，也对人民负最后责任。因此，他们再不是天命的统治者，而是人民的公仆。仅仅是不作奸犯科，还是不够，要紧的是应尽职责。不然，人民可以撤退他们，而以其他人们来补充。

（二）民主政治的实施　民主政治的基本原则既明，现在来进一步研究其实施。我们知道，在古代国家如雅典与罗马，均曾实行过较今日更为彻底的民主政治。那时，全国一切公民，都直接参与国政；他们定期的集合在一定场所，制定国家法律，选举官吏及讨论其他一切重要事项。这可以叫做直接民主制，较之今日的民主制更为本义的。但现今各国，幅员辽阔，人民众多，要把全体国民集合在一处来商议国事，在事实上为不可能。在古代，一国公民不过十数万人，其居住的范围亦至狭小，是以其全体公民会议乃为可能。加之那时是奴隶社会，一切生产事业均有奴隶担负；所谓公民则终日无所事事，专于从事政治的活动。而现代的公民，为自己的生活而终日忙碌，即有参加政治活动的兴趣，实际上亦不可能。

因此，现代通行的，不是直接民主制，而是间接民主制。即由人民选举代表，组织议会。由议会制定法律，人民则间接地参与立法。所以这种民主制又叫议会政治或代议政治。在这种制度之下，民权的行使，是通过议会。因之，选举法的优良与否，议员的贤能与否，有极重大的关系。在十九世纪，许多国家对选民资格有财产、身份、宗教信仰等限制，现在则已趋于没有这些限制的普选。唯当选举时，难免不为有权势者所操纵，于是，议员是否能赤诚为人民服务，尚属问题。

由民权方面出发，我们已知道人民是经过议会来间接行使政权。若从政治的机构来观察，则民主主义的实施，是应用三权分立的学理。自希腊以降，常有许多学者主张政权的分立，以达到“互相制衡”的作用，唯多无具体的阐明。到1748年孟德斯鸠的《法意》出版，对三权分立的主张才有系统的说明。即把治权分为立法、行政、司法三种；且使之各有独立行使的机关，互为钳制，互为平衡。以议会为立法机关，制定国家法律；内阁为行政机关，执行一切政务；法院为司法机关，解释或应用法律来判决是非曲直。三种机关各自分立，使专制、违法、循私等弊病不易发生。孟氏这种三权分立学说，自十八世纪以来，即为现代民主政治的重要因素；不独许多学者风动景从，即各国的政治结构，亦以此为原则。

（三）民主政治的缺点　任何一种制度，绝不能尽善尽美，民主政治自不能例外。在理论上讲，民主政治是以人为主体，一切人民都平等、自由、有参政权力。但事实上，要使人民能行使其参政权，实非易事。首先，大多数的劳苦人民，终岁胼手胝足，惶惶然犹恐不得温饱，安有余暇来过问政治。其次，政治是最复杂的事项，不独管理政治不易，即了解亦甚困难。未受教育者固不待言，受过初等中等教育的，亦多对政治茫然无所知。以这样的人民来参加政治，实难免不被野心者所操纵。少数有钱有势的人们，他们可以支配教育，操纵舆论，使政治知识不充分的人民，供自己驱使。试就选举而言，当选的总是上层人士，穷苦人民绝少当议员，更难有作官吏的。何况，在选举时，除操纵舆论外，还有地位，能力等关系，甚者且用金钱运动。所谓三权分立，其用意固甚佳，但实际终不如理想之完美。现代各国多系政党政治，如某党取得政权，则在议会亦必占多数，在司法机关亦可能的占支配地位。此政党以其一定的政策来支配国家，其同党党员自属一致，他们不难互相调和，互相妥协。这所谓互相钳制，互相平衡的作用，便因此不能实现。我们从事实上看，民主主义仍当成为少数人专政的现象。何况，三权分立之说，其本身已不完全，是以中山先生要用五权来代替，这一点在本章第三节中我们可以看到。现在，我们以英、美与瑞士作代表，来研究民主政治的各种形态。

（四）英国的内阁制　英国政治制度是“内阁制”，或“责任内阁制”，亦称“议会制”。国王是最高元首，但无政治实权；自十七世纪以来，由于权利法典与习惯的限制，到现在国王仅徒拥虚名而已。一切法律命令，虽以国王名义公布，但不经阁员副署，即不生法律效力。

英国国会为两院制，上议院由贵族、僧侣与法官所组成，他们或为世袭，或为选举，或为敕任，且多半为终身职。1832年以前，上议院权力最大，后来逐渐限制，到1911年国会法成立，其权力大削，在立法上远不及下议院权力之大。下议院议员由全国男女公民直接选举，任期五年。自1911年以后，下议院操立法大权，一切法案在这里连续通过三次以后，虽上议院不同意，亦得成为法律。

内阁掌握行政全权，对议会，特别是下院负责。内阁的领袖为首相，其他阁员称臣或相。虽形式上首相由国王任命，但实际上必系下议院所信任的人物，普通是多数党的领袖。首相一定，则他必援引与自己政见相同的人，呈请国王任命为阁员。

内阁的设施，均须对议会负责，且特别受下议院的立法限制。所以，可能的内阁与下议院发生冲突。例如议会可以否决内阁所提出的重要法案特别是预算案，或通过内阁所不赞成的法案，而责其实行，或者更进一步对内阁投不信任票。这时候，内阁有两条路可走：一是自己辞职，避让贤路；一是呈请国王解散下议院；但若新成立的下议院，仍不信任内阁，则内阁终需辞职。

英国责任内阁制还有另一特征，即阁员相互负连带责任，任何一阁员的政治言论行动，由全体阁员负责。是以阁员的去留，亦全体一致。大半一党内阁，适宜于这种连带责任；若如法国那样的多党内阁，则宜采取个人负责制。

英国司法系采单一制，审理一切民刑诉讼及行政诉讼的，全国只一种法院，分设各级。以上议院为最高法院，这与美国之另有独立的最高法院不同。

（五）美国的总统制　美国的政治制度为总统制，总统由人民间接选举，任期四年；担负一切政治的实际责任，且不对议会负责；宪法允许总统任命各部部长，组织国务院；国务员为总统之僚属，对总统负责。是以，美国总统的权力极大，即包括全部联邦行政权，且在立法方面有提交议会复议权，又可以任免法官。这是所谓总统制的大概。

掌立法权的为国会，由参众两院所组成。参议院由每邦民选二人组织，任期六年，每二年改选三分之一。众议院议员，依各区人口为比例，由人民直接选举，任期二年，任满全部改选。在立法权方面，两院平等，一切法案须经两院依次通过，始能成立。唯参议院还有如下权力，即总统任命高级官吏，如各部部长，驻外使节，最高法院法官以及缔结条约，均需要参院同意；且对众院提出的弹劾案，有审判权力。众议院则有首先提出财政案的权力，且得对政务官及最高法院法官提出弹劾案。

议会所议决的法案，如总统认为不能实行时，可于该法案通过后十日内有否决权，提出反对理由交议会复议。若两院各以三分之二的多数，再通过原案，则该案即成为法律。

在司法方面，除联邦设有各级法院外，最高法院有最大权力。在别的国家，凡法案依据法定手续由议会通过，经政府公布，即发生效力。但在美国，国会议决任何法案，如最高法院宣判为与宪法相抵触时，即不能成立。

英国行政区划为单一制，各县市均直接隶属于中央政府。美国则为联邦制，合四十八州而成。各州有极大限度的自治权，唯外交、国防、国际贸易、州际贸易、国家财政等则集中在联邦政府之手。

（六）瑞士的委员制　瑞士为联邦国，由十九邦组成。行政机关的最高责任不由一个首领担负，而是由一委员会行使，故称委员制。联邦国会掌立法权，分上下两院。上议院由每邦代表二人组成，其任期与选举法均由各邦自定。下议院则依人口的比例，由各地人民直接选举，任期三年，任满全部改选。两院有同等权力，一切法案须经两院依次通过，始得成立。

负行政责任的为行政委员会，由两院联席会议选举七人组成。国会又于此七人中选举总统副总统各一人，任期一年，不得连任。总统除对外代表国家，对内为国务会议主席外，没有特殊权力。正副总统及其他五委员各领一部，各部部长对各部事务，没有单独决定权；一切重要事件均须交行政委员会决议，由委员会名义公布实行。以行政委员会整体而言，完全听命于议会。议会议决的法案，他们必须服从，不能否决或要求复议；议会决定的政策，他们必须执行。

至于司法方面，则联邦有一最高法院，审理关于联邦法律的犯罪以及各邦的上诉案件。法官由国会选举，任期九年，连选得连任。

（七）三种民主制度的比较　在内阁制之下，元首不负实际责任，一切政治设施由内阁负责。总统制则由元首操国家大权，各国务员对总统负责。委员制则一切由全体委员会负责。就三权分立而言，英国最不显明，内阁与议会相互关联颇密，上议院且兼为最高法院。其优点是行政立法司法三权能结合一片，易于和谐合作，其劣点则易失掉相互制衡的作用。在美国，三权的分立则甚显明，但一方面总统权力甚大，易流于专断；另一方面最高法院又常束缚了立法机关的权能，且阻碍行政的进行。瑞士委员制，以立法机关操较大权力，委员会合负行政责任，自是最为民主。但也有流弊，如行动不能敏捷，责任不甚明了；且只有地小民寡的国家，才宜实行这种制度。

民主政治：人民主权，行政受法律限制

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