地方官制的演变-杨东莼文集·专著卷（上中下）

2023-08-17 理论教育版权反馈

【摘要】：地方制度与地方官制是相关联的，所以二者要并做一处来说。我国地方制度，总上所述，可分为秦、汉之两级制度、由汉至唐之虚三级制度以及宋代中央集权主义下之特殊的地方制度，降至元代，始有行省制度之设立。是为实三级制度。其后三司以上，复设总督、巡抚等官，总揽军政民政；三司以下，又设分守、兵备诸道，以巡察地方，或统领地方军政；由是三级制度渐变为五级制度了。

地方制度与地方官制是相关联的，所以二者要并做一处来说。

自周以前的地方制度，有两种标准，一是“服”的里数，一是“州”的划分。服的说法，《禹贡》上有“五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里诸侯。五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蛮，二百里流”。《周礼》上有“乃辨九服之邦国：方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰卫服，又其外方五百里曰蛮服，又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰镇服，又其外方五百里曰藩服”。此即所谓“五服”“九服”之说。州的划分，在《禹贡》上便是“冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州”；在《尔雅·释地》上便是“两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济、河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州”；在《周礼》上便是“东南曰扬州，正南曰荆州，河南曰豫州，正东曰青州，河东曰兖州，正西曰雍州，东北曰幽州，河内曰冀州，正北曰并州”。此即所谓“九州”之说。

五服、九服以及九州之说，都是后儒附会的，不可相信。第一，中国古代的疆域，只在黄河中部，直隶、山西的北部是北狄，陕西的大部分是西戎，黄河下流是东夷，直到周宣王时候，长江流域的中部，还是荆蛮、南蛮，淮河流域还是淮夷、徐夷，似此，则《禹贡》上九州的划分，又怎样可能呢？第二，土地要划分得整齐，便要测量学，并且要经纬度，而测量学与经纬度，却是晚近的产物，似此，则每服规规整整的五百里，又怎能办到呢？第三，我们说过，铁是在周代才有的，然而梁州的贡赋上便已经有了铁，这不是后儒的附会又是什么呢？

五服、九服以及九州之说既不足信，则周礼《王制》上所说，“凡四海之内九州，州方千里。州建百里之国三十，七十里之国六十，五十里之国百有二十，凡二百一十国；名山大泽不以封，其余以为附庸间田。八州，州二百一十国。天子之县内，方百里之国九，七十里之国二十有一，五十里之国六十有三，凡九十三国；名山大泽不以朌；其余以禄士，以为间田。凡九州，千七百七十三国；天子之元士，诸侯之附庸不与”，便益加不足信了。因为即使有州，而各州面积广狭不齐，其间土著国家，原有多少，亦不相等，似此，则每州定为二百一十国，便显系后儒的附会了。

要之，五服、九服与九州之说，都是后儒泥于封建制度之成见，始有此整齐划一的区分，其不足信，无待赘述。

秦兴，废封建，为郡县^[14]。最初分全国为三十六郡，后又增置四郡^[15]。郡之下有县，郡置守，掌民事；置尉，掌军事；置御史，掌监察；县各置令尉，分理民事与军事。……是为地方两级制^[16]。汉初，分天下为六十二郡，其制亦同于秦^[17]。

等到武帝拓疆之后，始分天下为十三部^[18]，除司隶校尉一部外，每部均设刺史，督察郡、县行政^[19]。汉末，罢刺史，置州牧，选列卿尚书以本秩居之，总揽一州的民政军政财政，统辖郡守国相，地方三级制的基础，由是确立。晋初，分天下为十九州^[20]，州下有郡、国，郡、国之下有县；州设都督刺史，总揽民政军政财政全权，郡设太守，国设内史，县设令长。隋代废诸郡名号，以州统县，其上复置总管府，设总管统辖诸州。唯总管非常设之官，时置时废，故名为三级制，实则仍为两级制。唐初，因山川形势之便，分天下为十道^[21]，玄宗时，复分为十五道^[22]，其下有府十五，州三百一十三，县千五百一十三。道设采访处置使，两畿以中丞领之，余皆以刺史领之，为监察官，非常设。道下有府、州，府、州之下有县。府设尹，州设刺史，县设令。大抵以道统府、州，府、州统县，为虚三级制。沿边又设六大都护府^[23]，以统辖诸羁縻府州。开元以后，节度使擅权，遂俨然成为实三级制度，而十五道之制就因之破坏了。要之，自汉末至唐，所谓刺史、州牧、都督刺史以及节度使，都带有藩镇的性质，与地方制度本身根本无关，而隋之总管与唐之采访处置使，又非常设之官，故其时地方制度虽名为三级制，实则仍为两级制。

宋代惩唐代及五代藩镇跋扈之弊，实行中央集权制，尽罢诸藩镇，分天下为十五路^[24]，后又分为十八路，神宗时复增为二十三路，废地方常置官，仅以朝臣出守各郡，称为“权知州军事”，以缩小地方权力。当时地方制度略分三级，路设转运使^[25]，路下有府州军监，府州军监下有县，各设知事为亲民官^[26]。

我国地方制度，总上所述，可分为秦、汉之两级制度、由汉至唐之虚三级制度以及宋代中央集权主义下之特殊的地方制度，降至元代，始有行省制度之设立。元代设中书省一；又设行中书省十一^[27]，分辖各地方，略称为行省。……是即今日行省制度之所自始。省下有路府，路府下有州县，然府亦有隶属于路，州亦有统县者。……是为实三级制度。明代因元之旧，改行中书省为承宣布政使司，计分全国为十五区^[28]。十五区中，以北直隶、南直隶为中央政府及行在政府所在地，以六部长官分理地方行政，其余十三布政使司，则各设布政使理民政，按察使司纠察，都指挥使主兵柄……是为三司。布政使司以下有府州县，府设知府，州设知州，县设知县，为亲民官。布政使司统府州，府州统县，为实三级制度。其后三司以上，复设总督、巡抚等官，总揽军政民政；三司以下，又设分守、兵备诸道，以巡察地方，或统领地方军政；由是三级制度渐变为五级制度了。清代分全国为二十二行省^[29]，各省设总督或巡抚，以揽一省民政，而以布政司理财，按察司司刑。省下有府州厅县，府设知府，州设知州，厅设同知，县设知县，大抵以省统府州厅，以府州统县，为实三级制度。民国成立，制度虽时有变迁，然依旧不能离三级制度与两级制度二者^[30]。

【问题提要】

（一）官职是因何而设立的？

（二）巫觋在初民社会中，何以具有政治上的特权？

（三）中国官制统一于何时？

（四）试述秦代官制之特点。

（五）试述中央政权推移之状况。

（六）宋代官制有何特点？

（七）五服、九服以及九州之说，何以不可相信？

（八）试述地方行政区域划分之演变。

（九）行省制度始于何时？

（十）试述地方官制演变之状况。

【注释】

[1]见严复译甄克思著《社会通诠》第11页。

[2]见梁启超著《先秦政治思想史》第33～34页。

[3]《尚书·尧典》：“尧命羲仲宅嵎夷，命羲叔宅南郊，命和仲宅西，命和叔宅朔方，以观象授时。”此盖注重于历象天文，以为人神之沟通。故少昊命官，首及历正；唐尧分职，先命羲和。又商代有巫咸、巫贤，《周官》有司巫之官，其流行可知。

[4]郑玄注《王制》，谓“天子三公，九卿，二十七大夫，八十一元士”为夏制。他的根据，是《明堂位》的“有虞氏官五十，夏后氏官百，殷二百，周三百”。盖合三公、九卿、二十七大夫、八十一元士，得百二十之数，抹除二十，只说一百，合于古人举成数之例。然以《明堂位》一书，本不足信；则夏制之可疑，就无待多说了。

[5]见夏曾佑著《中国历史教科书》第二篇第一章第六十六节。

[6]汉之九卿为：太常（秦之奉常）、光禄勋（秦之郎中令）、卫尉（有时亦称中大夫）、太仆、廷尉（后更名大理）、大鸿胪（秦之典客）、宗正（后改为宗伯）、大司农（秦之治粟内史，有时改为大农令）、少府。

[7]即太尉之下有太常、光禄勋、卫尉，司徒之下有太仆、廷尉、大鸿胪，司空之下有宗正、大司农、少府。

[8]唐之六部，系出自北周之六官；而六官之分，其议创自苏绰；苏氏之议，又出自《周礼》天、地、春、夏、秋、冬六官。又吏部初名选部，三国魏始改今名。兵部起于魏之五兵尚书，后魏又名七兵，隋始有兵部之名。户部原名度支，三国吴始有户部之名。礼部原名祀部，北周始有礼部之名。其他如工部，在三国魏名左民尚书，隋始有工部之名；如刑部始于晋之三公尚书，至隋始有刑部之名。

[9]唐代太师、太傅、太保三师，不主事，不置府，但与天子坐而论道；太尉、司徒、司空三公，参议国事，置府僚，无其人则缺。

[10]唐代称九卿为九寺，即太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府。

[11]宋虽行六部制度，然于六部之外另立专职以分其权。如财政则有盐铁、度支二使，与户部合称三司，分理其事。军政则于兵部之上，又置枢密使，其权较兵部更大。故宋制：中书制民，三司理财，枢密治兵，其将财政军政独立于民政之外，盖含有集权之意。其制度之发生，则皆由于唐末藩镇跋扈，任意创制之结果。要之，宋之官阶，但以定禄秩而已，其所掌职务如何，全视临时差遣而定。见常乃德著《中国政治制度小史》第22页。

[12]明太祖废去相职后，并谕群臣：“……以后嗣君……毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极刑。”

[13]殿阁学士，即指中极、建极、文华、武英四殿之学士而言。又文渊阁及东阁，“以其授餐大内，常在天子殿阁之下……故亦曰内阁”。殿阁学士，原为文学侍从之臣，管“票拟”“批答”等事。明初废去丞相，殿阁学士接近人主，遂起而承此职之乏。

[14]郡县之制，不始于秦，春秋时，赵简子誓众，有上大夫受县、下大夫受郡之语；战国时，秦惠文十一年，有魏纳上郡十五县的记载。

[15]秦三十六郡：在今陕、甘者五：即内史、汉中、上郡、北地、陇西；在今山西者五：即河东、上党、太原、代郡、雁门；在今直、奉者七：即邯郸、巨鹿、东郡、渔阳、上谷、辽西、辽东；在今特区者三：即右北平、云中、九原；在今山东者三：即齐郡、薛郡、瑯琊；在今河南者三：即三川、颍川、南阳；在今江、浙者五：即砀郡、泗水、九江、会稽、鄣郡；在今四川者二：即巴郡、蜀郡；在今两湖者三：即南郡、长沙、黔中。后增设闽中、南海、桂林、象郡四郡，在今闽、粤一带。

[16]秦制军民分治，又有御史以司监察，且郡守、县令均由天子简任，故中央集权之势特强。

[17]汉行郡国制：郡设太守理民政，都尉主兵柄；国有相以监理国政，内史以理民政；郡国之下有县，设令长为亲民官。

[18]参看第二编第二章第五节第80页注③。

[19]刺史的任务，与秦之御史相同，专司监察。汉制十二部各置刺史，以六条督察所部：（一）强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；（二）二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，侵渔百姓，聚敛为奸；（三）二千石不恤疑赦，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所嫉，山崩石裂，妖祥讹言；（四）二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；（五）二千石子弟，怙恃荣势，请托所监；（六）二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割省正令。可见当时刺史并无行政之权。

[20]十九州即：司州（司隶改名）、兖州、豫州、冀州、幽州、平州、并州、雍州、凉州、秦州、梁州、益州、宁州、青州、徐州、荆州、扬州、交州、广州。

[21]十道即：关内、陇右、河东、河北、河南、山南、剑南、淮南、江南、岭南。

[22]十五道即：京畿（治西京）、都畿（治东都）、关内（京官遥领）、河南（治汴州）、河东（治蒲州）、河北（治魏州）、陇右（治鄯州）、山南东道（治襄州）、山南西道（治梁州）、剑南（治益州）、淮南（治扬州）、江南东道（治苏州）、江南西道（治洪州）、黔中（治黔州）、岭南（治广州）。

[23]六都护府为：（一）安东治平壤；（二）安南治交州；（三）安西治龟兹；（四）北庭治庭州：（五）安北治金山；（六）单于治云中。

[24]京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、湖北、湖南、两浙、福建、四川、陕西、广东、广西为十五路。真宗时，分陕西为利州、夔州二路，分四川为梓州、成都二路，分江南为东西二路，合计十八路。神宗时，河北、京东及淮南各分为二路，京西分为南北二路，陕西分为永兴、秦凤二路，合计二十三路。

[25]宋代初无“监司”，后于各路设转运使以总财赋及其他诸事，又置提点刑狱，使属于转运使而分其权。

[26]所谓“权知州军事”“知某某州军监事”“知某某府事”“知某某县事”，都含有差遣的性质，并不是正官。此外有专管一事由中央所委派者，则称使或提举，如发运使、宣抚使、市舶提举等，谓之“厘务官”。

[27]十一行中书省即：陕西、四川、甘肃、江浙、江西、湖广、云南、征东、辽东、岭北、河南。

[28]北直隶（北京顺天）与南直隶（南京应天）二区之外，尚有十三区，即：浙江、江西、福建、湖广、山东、山西、河南、陕西、广东、广西、四川、云南、贵州。

[29]二十二行省即：直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、西藏、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、福建、浙江、广东、云南、贵州、奉天、吉林、黑龙江。

[30]民国成立，各省设都督，为一省行政长官，罢府州厅，以县直隶于省，设县知事为亲民官，是为二级制。袁世凯秉政，又分省为道，遂变为三级制。袁氏死后，一省设督军以掌军政、省长以理民政，省以下有道，设道尹，道以下有县，设知事，仍为三级制。国民政府成立，各省皆设主席，以县直隶于省，又改为二级制。

地方官制的演变-杨东莼文集·专著卷（上中下）

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