中央官制和政权的演变与推移

2023-08-17 理论教育版权反馈

【摘要】：握有中央实权者，则为三省与六部。清代中央官制，除理藩院为增设机关外，其余多仍前代之旧。中央官制之演变既如上述，进而叙述中央政权之推移。魏文帝设中书监与中书令，尚书之权，复移至中书。晋始置尚书、门下、中书三省，而门下省之侍中，为最有权，因侍中掌侍从傧相之事，极与天子接近。中书面受机务，门下省掌封驳，尚书承而行之。三省在当时，并非各自独立的机关，却是合在一个政事堂内议事，所以中央政权，为三省所同掌。

相传虞舜设官，有司空（禹为之，掌平水土）、后稷（弃为之，掌播百谷）、司徒（契为之，掌敷五教）、士（皋陶为之，掌刑）、共工（垂为之，掌主百工）、虞（益为之，掌驯草木鸟兽）、秩宗（伯夷为之，掌礼）、典乐（夔为之，掌乐）、纳言（龙为之，掌出入王命）九官，分掌职务，为三代所因依；然此多附会之说，未可全信。夏代中央官制，据《王制》所传，便是“天子三公，九卿，二十七大夫，八十一元士”^[4]，但此系指封建制度而言，夏既未行封建制度，则此等官职之设，其不足信，就无待多说了。又《礼记·曲礼（下）》：“天子建天官，先六太：曰太宰，太宗，太史，太祝，太士，太卜，典司六典。天子之五官：曰司徒，司马，司空，司士，司寇，典司五众。天子之六府：曰司土，司木，司水，司草，司器，司货，典司六职。天子之六工：曰土工，金工，石工，木工，兽工，草工，典制六材。”郑玄注指此为殷时制，然亦与封建制度有关，殊未可信。但是，夏、商二代，既已由氏族社会进到奴隶制国家，则官职之设，较前代为繁复，却是可以相信的。

周代行封建制度，其中央官制可考者，如《五经异义》所说：“古《周礼》说：天子立三公：曰太师，太傅，太保，无官属，与王同职；故曰：坐而论道，谓之三公。又立三少以为之副，曰少师，少傅，少保，是为三孤。冢宰，司徒，宗伯，司马，司寇，司空，是为六卿之属。大夫、士、庶人在官者，凡万二千。”至其所任职务，则伪《古文尚书·周官》说：“立太师、太傅、太保，兹唯三公，论道经邦，燮理阴阳，官不必备，唯其人。少师、少傅、少保，日三孤；贰公宏化，寅亮天地，弼予一人。冢宰掌邦治，统百官，均四海；司徒掌邦教，敷五典，扰兆民；宗伯掌邦礼，治神人，和上下；司马掌邦政，统六师，平邦国；司寇掌邦禁，诘奸慝，刑暴乱；司空掌邦土，居四民，时地利；六卿分职，各率其属，以倡九牧，阜成兆民。”以上所述，固属于古文家之说，不可尽信，然其言六卿，却颇合于《左传》上的记载。

夏曾佑说：“三代之时，国国皆自成风尚，虽有天子，王朝之政，不能逮于诸侯。故当时官制，其见于《左传》《国语》《战国策》者，各国不同，而秦、楚两国，尤其特异者也。自秦人并六国，夷诸侯为郡县，天下法制，乃定于一，于是天下之官，皆秦制矣（秦官亦皆沿其国之旧，非始皇所创）。汉兴，高祖起亭长，萧曹皆刀笔吏，无学术，不能深考古今，定至良之法，而唯知袭亡秦旧制，喟然而叹皇帝之贵，此神州所以不复振也。考两汉官制，亦稍有不同：前汉皆袭秦旧，后汉则袭王莽，高祖、光武能取嬴氏、新室之天下，而不能革其制度，其皆学问不及故欤！”^[5]由夏氏之言，可知中国官制，至秦始定于一，而汉制又多沿秦旧；故秦制实开中国刑政之创局。考秦制取三权分立：以丞相总大政，太尉掌兵马，御史大夫司黜陟。丞相之下，又设奉常掌祭祀，郎中令掌宫殿掖门，治粟内史掌钱谷出入，卫尉掌门卫屯兵，宗正掌皇族宗籍，廷尉掌刑法狱讼，典客掌兵客之事，太仆掌舆马服御，少府掌山泽租税。前汉制度，全与秦同，不过九卿之名略有更改而已^[6]。后汉沿王莽之制，废除丞相与御史大夫，而以太尉、司徒、司空为三公，分部九卿^[7]，三公九卿之制，由是确立。此种九卿制度，沿及魏、晋、六朝，无有更易；至北周用苏绰之议，仿《周礼》作六官，而后六部始代九卿而起。

唐的官制，集三国、两晋、六朝之大成^[8]，而与秦、汉不同。然唐制多沿于隋，且较隋为完备，故以下仅就唐制述之。唐制中央政府，固有三师三公之设^[9]，然徒拥尊位，并无实权。握有中央实权者，则为三省与六部。三省就是门下、尚书、中书：中书省掌宣奉诏敕，门下省掌审查诏敕，中书宣奉、门下审查之后，尚书省始以之施行天下。尚书省之下，设左仆射，统吏、户、礼三部，又设右仆射，统兵、刑、工三部。由是九卿实权^[10]，尽移于六部，是为六部制度。此制历宋、元、明、清，相沿无改^[11]。

清代中央官制，除理藩院为增设机关外，其余多仍前代之旧。末叶，因外交频繁，始设总理各国事务衙门。至光绪二十七年（公元1901年），又改为外交部。变法以后，改订新官制，设外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、农工商、邮传、理藩、法十一部。宣统元年（公元1909年），又增设海军部。民国成立，南京政府时代，取总统制，设交通、外交、内务、财政、军务五部。正式政府成立，又增设海军、司法、教育、农林、工商五部。其后并农林、工商二部为农商部。国民政府成立，改行五院制，曰行政、立法、司法、考试、监察，而以各部隶属于行政院。

中央官制之演变既如上述，进而叙述中央政权之推移。

运用政治的枢纽，在于内阁。我国历史上内阁之名，虽起自明代，然秦、汉时之丞相，其权却与后世之内阁相等。我国“丞相”“相国”之名，起自秦代。秦代相国与丞相，为“掌丞天子助理万机”之官，其权力之大，可想而知；而相国较丞相尤为尊重。汉初，丞相之权很重，至武帝时，天子亲揽庶政，九卿更进用事，于是丞相之权始轻。成帝时，置尚书省，以贵戚重臣领尚书事，于是政权渐由丞相府移至尚书省。后汉以太尉、司徒、司空为三公，而机要仍决于尚书台。

丞相一职，在汉代已失其实权。盖专制政治，君主不欲以政权委诸丞相，而丞相实权遂为君主左右所潜夺。尚书得势，其理即在此。尚书本一卑职，在少府之下，以掌秘书。然自武帝以宦官典尚书事，其权遂重。后汉光武，惩王莽以三公篡，故杀三公权，而专任尚书。明帝以后，三公录尚书者，才得预闻大政，由是三公成为虚职，而尚书反成为实际上的丞相了。魏文帝设中书监与中书令，尚书之权，复移至中书。晋始置尚书、门下、中书三省，而门下省之侍中（门下省之最高长官），为最有权，因侍中掌侍从傧相之事，极与天子接近。六朝侍中掌诏令机密，由是大权集于门下省。要之，自汉武至六朝，政权为尚书、中书、门下所迭掌。

隋初，设尚书、门下、内史（即中书）三省，同行宰相职权，由是中央政权从一省独掌，变为三省同掌。唐因隋制，设尚书、门下、中书三省，以其长官尚书令、侍中、中书令为宰相。中书面受机务，门下省掌封驳，尚书承而行之。三省在当时，并非各自独立的机关，却是合在一个政事堂内议事，所以中央政权，为三省所同掌。唯尚书令初为太宗兼领，不以授人，遂以次官“仆射”，改为尚书省之长官；后来又不甚真除，但就他官加以“同中书门下三品”“同中书门下平章事”等名目，便算做宰相。此种三省合掌政权制度，沿及宋代，无有改易。至元代撤废二者，唯以中书独掌政权，却是官制上的一大变革。

明初仍元制，设中书省以为宰相，后因宰相胡惟庸反，遂废去中书省，以天下大政，分隶六部，而天子以一人总其成^[12]。后此，以嗣君庸懦无能，殿阁学士遂起而握宰相的大权^[13]。结果，权臣如严嵩辈，遂以阁老而掌政权。清初以文华殿、武英殿、文渊阁、体仁阁大学士各一人，协理大学士二人，同掌政务，其制与明代相似。雍正用兵西北，特设军机处，其后军机大臣遂夺内阁的实权，而成为实际上的宰相。末年立宪议起，始设内阁总理及各部大臣共议国政，是为吾国责任内阁制度实行之始。

中央官制和政权的演变与推移

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