金融机构反洗钱监管体系完善成果

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：金融机构可以通过对流动的大数据监测，从而发现疑似洗钱活动的账户。此处的被监管范围，特指对金融机构内部工作人员的监管。其一，反洗钱行政主管部门对金融机构进行定期的反洗钱测试。金融机构内部的监管由于具有自发性，可以充分发挥监管的优势。其三，加大对互联网金融的监管。课题组认为，金融机构故意不知的情形也应当纳入洗钱罪。

（一）金融机构的各领域都要积极完善其规章制度

金融机构反洗钱的四大主要制度包括客户身份识别制度、大额交易报告制度、可疑交易报告制度、保存记录制度。这四大制度中，针对大额交易报告制度、可疑交易报告制度的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》已经颁布实施。关于客户身份识别制度在《证券公司反洗钱工作指引》中也制定了反洗钱客户风险等级评估参考指标。这四大制度看似在各领域已经有法律规定，但实际上在金融机构的各领域均有所缺失。现针对客户身份识别制度和保存记录制度分析金融机构各领域制度细化文件缺失问题并给出建议。

一方面，客户身份识别制度的特色性在《反洗钱法》中没有体现。对客户身份识别需要金融机构综合考虑客户类型、业务分类及占比、环境因素等，全面地进行客户风险等级评估。风险因素是众多的，有地理因素、环境因素、人员因素等。现行《证券公司反洗钱工作指引》中的反洗钱客户风险等级评估参考指标过于粗泛，难以实现人员身份的潜在分析。对该风险指标进行简要的分析，就可以降低自身的风险等级，将该风险指标进行升级、细化，可以避免事后洗钱行为发生后的一系列事件。除此之外，还有诸多领域的客户风险等级评估指标缺失，如期货、贵金属、拍卖、典当、地产交易领域等对客户信息资料保存的期限、内容都缺乏实名制下的长期有效性和可追溯性。这些金融或非金融领域都存在该制度的风险评估表格缺失问题。此问题要通过国务院反洗钱行政主管部门在文件缺失的领域推行实施细则、工作指引等配套制度来解决。

另一方面，保存记录制度的利用率低。金融机构的各项法律法规的内容均涉及保存记录制度，多是从金融机构有保存记录的义务、记录保存的时间长短等方面规定的，但是记录仅仅被保存是无法发挥最大效用的，只有当记录被充分利用起来，进行有效的存储，才能真正有利于开展反洗钱工作。数据是最持久的证据，尤其是金融机构后台的交易数据，即使洗钱人员删除相关数据，也会存有转移金额的备份。金融机构可以通过对流动的大数据监测，从而发现疑似洗钱活动的账户。中国反洗钱监测分析平台应当同这些数据串联起来，形成大数据优势，长此以往，洗钱活动将在任何金融领域（包括互联网等新兴领域）无所遁形。

（二）扩大金融机构的被监管范围

金融领域法律文件缺失的同时，也显示了金融机构被监管范围的缺失。反洗钱监督管理机构对银行业、证券业的监管已经加强，而对其他领域的监管仍不完善。在前文中有关完善“立法”体系的相关内容中，针对保险领域规章文件的完善建议已经给出，而扩大被监管范围也不仅仅指代立法层面。此处的被监管范围，特指对金融机构内部工作人员的监管。金融监管领域腐败的问题较多，金融机构工作人员作为接触洗钱活动最多的群体，也是最易产生腐化倾向的群体。对于广大群众的普法工作都是由金融机构开展的，开展反洗钱知识宣传教育是金融机构的法定义务，这就要求金融机构内部人员对反洗钱知识要融会贯通，懂得将反洗钱的法律法规文本应用到工作中去。反洗钱行政主管部门的监管针对各金融机构都要加强对三方面的监管。

其一，反洗钱行政主管部门对金融机构进行定期的反洗钱测试。测试内容可以包含定期的全体金融机构工作人员反洗钱知识测试、不定期金融机构工作人员洗钱知识抽查、金融机构内部工作人员反洗钱知识竞赛等，此类测试可以连接金融机构工作人员的绩效成绩，以便激发金融机构工作人员的学习积极性。同时，受测试成本和地缘因素的影响，这种全国范围内的测试最多一年一次，其余的应当由不同地区的反洗钱行政主管部门负责执行。

其二，金融机构内部进行自发的监管，即自行的普法测试。金融机构内部的监管由于具有自发性，可以充分发挥监管的优势。金融机构的自发式监管既可以涵盖定期的全体金融机构工作人员反洗钱行政主管部门的监管内容，也可以自发成立反洗钱中心。通过金融机构内部挂牌成立省级人民银行分行反洗钱中心，将确定地点的金融机构营业地作为反洗钱信息联络点，以发散状的形式辐射全国。之后严格选聘配备人员，强化中心人员岗前培训，以提高反洗钱中心内部人员的反洗钱能力。

其三，加大对互联网金融的监管。互联网金融蓬勃发展，为社会经济活动带来便利的同时，也为洗钱活动搭建了平台。金融工具是技术平台，但进入这个平台的人并非都是守法者。大量案例表明，互联网金融正在成为高技术、高智商金融犯罪的工具，在互联网平台洗钱，具有速度快、隐蔽性强、查处难度大等有利于洗钱犯罪的条件。针对这种情况，职务犯罪领域反洗钱中，就应扩大对金融监管部门的监管范围，提升监管部门的技术支持水平。

（三）加大金融机构违法后的责任承担及惩罚力度

开展反洗钱知识宣传教育是金融机构的法定义务，但在现有的反洗钱领域涉及的法律法规文本中，违反反洗钱义务的行为不受刑罚的制裁，这是反洗钱立法在刑事领域的缺失。在洗钱类犯罪领域内，我国《刑法》对“明知”规定为确定性认识和不确定性认识，对处于灰色地带的“故意不知”却没有明文规定。课题组认为，金融机构故意不知的情形也应当纳入洗钱罪。故意不知的含义实际等同于放任，基于金融机构对反洗钱工作负有法律责任这一认知，在《反洗钱法》的法律责任一章中，针对金融机构的责任认定仅涉及民事和行政领域，这就有轻刑化的嫌疑。关于金融机构的法律责任法条文本的问题，在对应的问题章节中已经阐述，此处再给出两项建议：（1）将金融机构在《反洗钱法》的“法律责任”条款中的规定扩大到刑事领域；（2）取消对金融机构违法行为的罚款上限，对故意不知的采取限额比例制。建议将《反洗钱法》的“法律责任”条款中的第32条第2 款修订为：“金融机构有前款行为，致使洗钱后果发生的，按照《刑法》第191条、第312条、第349条的规定予以处罚，处五十万元以上罚款，罚款金额不低于洗钱数额的百分之二十，并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员处二十万元以上罚款；没收洗钱犯罪所得。情节特别严重的，反洗钱行政主管部门有权建议有关金融监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证。对有前两款规定情形的金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，反洗钱行政主管部门有权建议有关金融监督管理机构依法责令金融机构给予纪律处分，或者建议依法取消其任职资格、禁止其从事有关金融行业工作。”鉴于新的《反洗钱法》修正案于2021年6月起进入意见征求阶段，相信新修订的《反洗钱法》会以更加完善的法律文本呈现在国人面前，这将对金融机构参考职务犯罪领域的洗钱犯罪治理给予更好的法律支持。

（四）完善金融机构反洗钱工作的奖励机制

职务领域犯罪发生时，应当充分发挥社会公众的监督力量，充分动员全社会积极参与反洗钱工作。前文已经阐述过守法主体的默言是对违法行为最大的助力。因此，应当在《反洗钱法》第7条中增加一款：“个人和单位提供的线索对侦破洗钱案件有显著影响的，由国务院反洗钱行政主管部门给予奖励。”在世界各国，对于举报洗钱活动的行为都有奖励制度，一定的奖励可以激发公众的积极性。根据强化理论，举报违法行为的奖金会使得公众更加积极地发现身边的洗钱活动，并向相关部门举报。此种循环之下，将会大大缩减反洗钱执法团队的执法成本。而且，由于洗钱类案件的隐蔽性，也不会出现行政法上的奖励拍摄违规照片等专业的中间群体（向有关机关举报获得奖励或者向违法群体索要贿赂的专业群体）。奖励制度不只要规定于法律文本中，实践中也要做好财政预算，为奖励公众提供反洗钱线索的行为拨付财政资金。具体奖励金额的确定要根据举报数量和预算要求做出规定。

我们应对发现反洗钱案件线索的金融机构予以奖励。反洗钱工作的重心在“防”而不是“追”。当洗钱活动在活动开始的前期和后期被发现，其所需要的侦查成本都是不同的，当洗钱活动时间跨度较大时，证据的搜集、涉案金额的确定、洗钱领域的考察都会更加困难。因此，对金融机构及其工作人员发现反洗钱线索的行为予以物质奖励的成本会远小于未来预期的执法成本。从经济学的角度来看，短期成本可能会增加，但长期收益增大的可能性也会相应增加。现在，中国人民银行反洗钱局已经对反洗钱普法工作有成果的银行予以反洗钱案件的专项奖励，而该奖励是对金融机构的反洗钱普法工作有成果的条件予以颁布的，因此，专项支出的奖励条件应当分开。只有真正对侦破反洗钱案件有所帮助的金融机构及其工作人员，才能获得以反洗钱案件的专项奖励为名号的奖金。

同时，对金融机构做好内部反洗钱工作的奖励。金融机构的自发式监管应当作为一项奖励内容，只有反洗钱的意识深植于金融机构工作人员的大脑，才能使得每一位工作人员都自发履行反洗钱的职责。反洗钱行政主管部门一味地对金融机构进行监管，会使得工作人员产生抵触心理，适时地予以奖励可以激发金融机构内部自发行动的积极性。比如，可以将奖励资金作为反洗钱金融机构内部人员知识竞赛的奖金发放。

（五）通过完善监管体系以扩大金融监管范围

中国银行业总资产约为252万亿元人民币，主导着中国金融业的活动。根据其产品/服务的性质和活动量，一般意义上很容易被滥用。虽然金融机构对其反洗钱义务有令人满意的理解，但它们对风险没有形成足够的理解。我国的反洗钱监管系统几乎完全集中在金融部门，因为DNFBPs部门没有有效的预防或监管措施。我国在线贷款实体的活动迅速增加，主要是通过手机平台来实现。中国银行保险监督管理委员会（中国银监会）已颁布法规，要求这些在线贷款实体采取反洗钱预防措施，执法机构目前正在采取全面行动清理该类部门。然而，该类部门不受中国人民银行反洗钱的持续监督。国家风险评估强调，截至2016年底，该行业2 万亿元交易量和8162亿元未偿贷款分别比上年增长110%和101%。调查结果显示，非银行支付行业经历了快速增长，交易量从2013年的17.6 万亿元上升到2016年的约100 万亿元。虽然移动支付必须与商业银行账户挂钩，通过中央结算所进行，但移动支付的非面对面特征以及无记名预付卡的使用是移动支付/转账脆弱性的显著表现。据报告，私营部门实体也与来自高风险地区的实体开展业务，如被FATF 确定为高风险的国家或实体受到联合国定向金融制裁的国家（TFS）。

金融机构的各级分支部门在反洗钱监管体系构建中仍存在一定问题，特别是对犯罪记录的审查期限不需要超过3年。在线贷款行业的准入要求是基本的，每年被撤销的个人任命相对较少，鉴于金融部门的规模和腐败是主要威胁，3年审查期似乎相当低。在DNFBPs 领域，房地产、公共服务和社区服务部门不受准入或持续犯罪背景调查的约束。我国的反洗钱监管体系主要面向金融业，DNFBPs 部门的监督水平很低或根本没有，部门主管或工作人员代表组织在监督中没有发挥有效作用。目前尚没有有效的针对在线贷款机构或指定国家金融机构实施反洗钱制裁的措施。

洗钱犯罪的实施，都是经过一定的经济和金融活动进行的，而职务领域洗钱犯罪较之非职务领域的洗钱犯罪，更具隐蔽性。因此，有必要构建完善的金融监管体系。一是监管对象的设定，在实名制基础上，对所有从事政务工作、拥有权力的科级以上官员的个人账户和关联账户都进入实时监管，利用大数据技术平台，实施过程监管。与组织部门、纪检监察部门、公安部门、财政部门合作，建立针对职务领域反洗钱对象的数据库，经过对其身份、正当收入的监督，提出非正当收益的预警，并将信息反馈给纪检监察部门、公安部门的专属机构，以确认其异常收入的正当性和合法性。二是最大限度地限制公民交易活动货币的现金持有量，将法人的交易支付非现金化。投资性洗钱和交易性洗钱是洗钱犯罪的常见方式，限制货币现金支付交易，通过银行金融平台交易，可以保全交易信息，便于金融监控。三是对易于进行洗钱的经济领域实施长期的实名票据清单管理，建立的交易清单电子库保存期不低于20年，并与金融监管相贯通，接受金融监管的长效化。四是建立可疑交易、金融活动的举报奖励制度，对举报属实的通过金融监管部门的专门基金予以奖励。一个公民、一个官员的合法收入来源都是可核查的。合法收入之外的可疑收入增长都或多或少存在不正当收入因素，而不正当收入往往通过洗钱实现合法化。但是，一个公民和官员的突然暴富一定是与不正当收入结合在一起的，合法的形式也掩盖不了非法的事实，鼓励公民举报非正常“暴富”，就会让洗钱的合法形式暴露出来。

金融机构反洗钱监管体系完善成果

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