澳大利亚反洗钱实践及借鉴效果

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：总检察长部也是澳大利亚刑事事项引渡和司法协助的中央主管部门。澳大利亚在政策和业务两级为反洗钱的协调与合作做出了广泛的安排。腐败犯罪也并非其重点关注的洗钱罪的上游犯罪。然而，执法部门在启动洗钱调查时，对AUSTRAC 信息的整体使用有限，这也是澳大利亚“反洗钱”系统的一个弱点。澳大利亚的主要政策目标是扰乱和遏制上游犯罪，包括必要时对洗钱的调查和起

（一）国家反洗钱政策与协调

澳大利亚没有明确文本化的反洗钱政策和战略，但确实有一项打击有组织犯罪的国家战略——“英联邦有组织犯罪战略框架”，该战略将洗钱确定为有组织犯罪的内在促成因素。负责制定和执行反洗钱政策的主要部门是总检察长部，对反洗钱基金负有政策责任。总检察长部也是澳大利亚刑事事项引渡和司法协助的中央主管部门。澳大利亚海关和边境保护局（ACBPS）监视和检测人员、货物及非法现金的非法越境流动；澳大利亚情报社区（AIC）机构在反洗钱事务以及反扩散方面具有情报和业务作用；澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）是澳大利亚反洗钱的监管机构和金融情报单位；英联邦检察长任务是起诉违反联邦法律的罪行，其中包括洗钱罪行。

澳大利亚在政策和业务两级为反洗钱的协调与合作做出了广泛的安排。主要的联邦协调机构是反洗钱国际数据中心，负责交流信息，并向从事国内反洗钱倡议的联邦机构的战略方向和优先事项提供信息，还通过国家反洗钱的方案和其他协调执法政策问题的部门举办论坛，协调反洗钱相关活动。业务活动由包括联邦机构和州/地区机构在内的常设委员会和工作队共同协调。其中一个关键机构是上文所述的行政协调理事会。委员会确定国家刑事情报优先事项以及特别行动和调查，工作队被用作协调业务活动的机制。这些工作队主要针对涉及洗钱活动的具体关切领域，如汇款部门（Eligo国家工作队）、犯罪团伙（Atheros 工作队）、税务犯罪（Wickenby 项目）、严重和有组织的投资欺诈（Galilee 工作队）和资产没收（CACT）。刑事情报的使用还通过行政协调会国家刑事情报融合能力和AUSTRAC 提供在线访问其交易报告数据库以及在一些伙伴机构派驻联络官进行协调。此外，联合管理小组在澳大利亚的每个州领土开展活动，协调联邦与州地区执法和管理机构之间的业务互动。

（二）法律制度和运作

澳大利亚国家反洗钱系统的突出优势，就是有一个运作良好的金融情报机构，但缺点在于执法部门对金融情报机构的信息的总体使用有限。同时，澳大利亚的主要刑事司法政策目标是扰乱和威慑上游犯罪，而非直接指向洗钱犯罪。腐败犯罪也并非其重点关注的洗钱罪的上游犯罪。

1.金融情报收集与利用。澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）是运作良好的金融情报机构，它向一系列执法机构、海关、税务当局制作和传播高质量的金融情报。对于AUSTRAC 数据库中所存储的巨量金融交易数据，所有反洗钱监管部门都可以使用，并且可以使用其综合分析工具。在大多数案件处理过程中，访问AUSTRAC 信息是联邦执法机构的例行程序。然而，执法部门在启动洗钱调查时，对AUSTRAC 信息的整体使用有限，这也是澳大利亚“反洗钱”系统的一个弱点。AUSTRAC 收到范围广泛的金融交易报告，将所有交易信息存储在一个高度先进和复杂的数据库中，即交易报告分析和查询数据库（TRAQ），用于接收、存储和分析金融交易和相关信息。AUSTRAC 可以要求金融机构提供更多信息（2013—2014年，提出了两项此类请求），可以直接访问范围广泛的信息，还可以间接获取澳大利亚联邦警察局掌握的信息。这些信息可以作为外部信息来源，手工输入交易报告分析和查询数据库（TRAQ），从而达到分析的目的。AUSTRAC 可以通过增加其分析来源而受益，这类数据库可以是与刑事定罪有关的信息。

表14 Austrac收到的报告（2009—2012年）

澳大利亚利用和传播金融情报与信息的方法是：一是允许伙伴机构直接访问AUSTRAC 数据库，从而允许他们直接访问其所包含的原始数据和数据库中的具体报告。许多澳大利亚当局在金融情报中心数据库中查阅和使用广泛的金融与其他相关信息，以制定证据和追查犯罪所得，特别是与上游犯罪有关的犯罪所得。AUSTRAC 数据库中的金融交易数据量，以及所有相关主管当局，都可以使用该数据库并使用其综合分析工具的事实，这也是澳大利亚反洗钱系统的优势所在。二是传播AUSTRAC 进行的分析。在2013—2014年，AUSTRAC 分发了752份报告，并向伙伴机构分发了1314 份报告。金融情报中心的分析和传播支持监管机构的业务需要，特别是在联邦一级和上游犯罪调查方面。AUSTRAC 分析表明，这一用途中约有60%与上游犯罪有关，其余用于洗钱罪调查。根据统计数据，2013年有280 项调查使用了AUSTRAC 信息（包括699 份金融情报报告和定期数据库访问），其中有2 项重大腐败调查使用了AUSTRAC 信息（包括12 份金融情报，127 份可疑交易报告和定期数据库访问）。

表15 传播AUSTRAC进行的分析数据

案例：利用金融情报的一个例子是“三角行动”，其中金融情报协助建立了一个复杂的、跨国的洗钱计划的全景图。该计划涉及西澳大利亚州和维多利亚州的多家公司，据信是为了清洗剥削在农场工作的外国国民所产生的资金。当局通过利用澳大利亚金融情报中心提供的金融情报，制定了执法战略，以瓦解多年来运作的被指控的有组织犯罪集团。一名AUSTRAC 高级联络官（ASLO）参加了调查和财务小组，通过不断搜索和分析AUSTRAC 的信息，向调查人员提供现场支持，并查明实体联系和资金海外流向。澳大利亚联邦警察局和刑事资产没收组（CACT）利用这一情报，向越南提出了一项互助请求，以查明在海外持有的空壳公司资产。经过18个月的调查，2014年5月初，调查人员在珀斯和墨尔本执行了超过45 项搜查令。至少有1570 万澳元通过两个洗钱空壳公司的账户被转移，22人被控38 项罪行，12人因其《刑法》第400.3（1）分节规定的洗钱罪被捕，洗钱超过100万澳元，查明至少162 名非法公民，从而根据1958年“移民法”被控窝藏非法“公民”，起诉和判刑待审。这个案例显示了澳大利亚制度有效性的整个周期，包括：报告实体的可疑报告；收集IFTI 报告，跟踪澳大利亚境外资金流动的数额；积极和被动地使用金融情报；数量众多的执法行动。

2.洗钱调查和起诉。澳大利亚的主要政策目标是扰乱和遏制上游犯罪，包括必要时对洗钱的调查和起诉。澳大利亚把重点放在其认为主要的三大收益来源上——产生上游风险（毒品、欺诈和逃税）。总体而言，澳大利亚显示了调查、起诉和制裁洗钱犯罪活动的重点仍然放在上游犯罪、追回犯罪所得和扰乱犯罪活动上，而不是在联邦和州一级寻求对洗钱犯罪的定罪或对洗钱网络的破坏上。FATF 评估组认为，澳大利亚应扩大其重点范围，以确保更多的洗钱案件得到查明和充分调查。

澳大利亚在联邦一级政府指控独立洗钱和第三方洗钱犯罪，但在起诉自洗钱犯罪方面出现了法律问题，而与包括腐败在内的外国上游犯罪有关的洗钱行为也很少受到起诉。如在NablusvR［2010］NSWCCA58 和ThornvR［2009］NSWCCA294 一案中，法院批评将上游犯罪和洗钱犯罪指控为“双重指控”的做法，因为洗钱犯罪的犯罪行为完全包括在上游犯罪中。其后，刑事检控专员向检控人员发出诉讼指示，指出检控上游罪行及洗钱罪行并非滥用程序，因为有必要对这两项罪行提出控罪，以反映案件的整体犯罪情况。外国上游犯罪，包括腐败犯罪，并不经常从洗钱角度受到起诉，因为澳大利亚不认为外国上游犯罪是澳大利亚洗钱行为的上游犯罪。当局提到在海外取得证据的困难，并普遍认为取得限制令或没收令的最成功方法是寻求外国命令的登记。而在州/地区一级对实质性洗钱犯罪的起诉，包括对第三方洗钱和单独洗钱的指控并不常见。澳大利亚当局对自然人实施了一系列针对洗钱罪行的制裁，但没有一家公司因违反洗钱罪而受到起诉。这提醒我们，预防我国职务领域上游犯罪易于把澳大利亚作为跨国洗钱的目的地，尤其是以空壳公司和公司名义进行洗钱，同时也提醒我们加大反洗钱机制国际合作的必要性、紧迫性。

3.没收和资产追回。没收犯罪所得、犯罪工具和同等价值的财产是澳大利亚的一项政策目标。经过对刑事资产追回工作的一番总体政策审查之后，澳大利亚刑事资产没收特别工作组（CACT）于2011年正式成立，并于2012年1月依照其《刑事资产追回法》运作。除了需要先定罪的情况和未获得事先限制令的情况外，澳大利亚刑事诉讼法均要求联邦政府承担限制和没收犯罪所得的主要责任。而刑事资产没收特别工作组（CACT）的主要政策目标是利用机构技能打击犯罪收益，追回犯罪所得。CACT 由澳大利亚联邦警察领导，约有100 名人员，包括法务会计师、金融调查员、刑事调查员和辅助人员等，并得到30 多名公职律师和诉讼助理以及政府的情报资源的支持。总体而言，CATA 较好地利用了法律所赋予的权力，但它在处理涉及复杂结构的公司、外国上游犯罪的犯罪收益限制和没收问题时显得捉襟见肘。在FATF 评估过程中，联邦一级追回的金额总额从2006—2007年的1265 万澳元增加到2013—2014年的6574 万澳元。FATF 评估报告认为，相较于澳大利亚洗钱风险的性质和规模而言，没收犯罪收益的总数仍然相对较低，这表明罪犯仍保留了大部分的利润。

4.法人和法律安排。澳大利亚尚未对与法人和法律安排有关的信托基金风险进行正式风险评估。大多数法人是在ASIC（联邦）登记的，而其他法人则是在州或地区当局登记的。虽然有关当局和公众似乎基本上可以获得这些资料，但对登记资料的核查却非常有限。因此，关于法人的资料是否准确或最新并不确定。在大多数情况下，登记是由不受反洗钱约束的第三方（即律师、会计师或信托机构和公司服务提供者）进行的。受托人无须保存关于信托的授予人、受托人、保护人、受益人等的充分、准确和最新的信息，也没有明确要求他们披露其身份。关于法人受益所有人和法律安排的信息也没有及时保存和提供给主管当局。

（三）职务领域洗钱预防措施

澳大利亚于2006年颁布了《反洗钱和反恐融资法》，该法要求报告实体定期进行风险评估，以评估报告实体参与洗钱的风险，并确定报告实体需要做什么来识别、缓解和管理这些风险。《反洗钱和反恐融资法》规定，在进行风险评估时，报告实体必须考虑其客户类型、其提供的指定服务类型、提供指定服务的方法以及与之打交道的外国司法管辖区。

《反洗钱和反恐融资法》关注的是被监管的服务，该法被称为“指定服务”，而非提供服务实体的性质。广义而言，《反洗钱和反恐融资法》适用于金融机构、赌博服务提供商、金银交易商和汇款交易商提供的服务。提供这些指定服务的实体被称为报告实体，由AUSTRAC监督是否遵守该法案。除黄金交易商及赌博服务外，包括赌场在内的其他DNFBPs（即地产代理、宝石交易商、律师、公证员、其他法律专业人士及会计师、信托及公司服务供应商）只提供指定的服务。《反洗钱和反恐融资法》要求报告实体建立反洗钱、反恐融资方案，该方案分为两部分：A 部分和B 部分。方案A 部分为标准反洗钱、反恐融资计划，主要目的是查明、缓解和管理报告实体面临的洗钱、恐怖活动融资风险，包括对雇员的反洗钱、反恐融资风险识别培训、雇员尽职调查计划、董事会和高级管理层的监督以及对方案进行独立审查的程序。方案B 部分的主要目的是阐明报告实体适用的客户识别程序（ACIP），包括受益所有权、正在进行的客户尽职调查和强化的尽职调查。标准方案适用于特定的报告主体，AB 两部分合成计划适用于任何报告实体。

澳大利亚反洗钱与反恐融资制度的某些方面与内部控制、电汇、代理银行业务等相关的制度不符合FATF 标准。同时，由于缺乏对律师、会计师、房地产经纪人、信托和公司服务提供商等属于高危DNFBPs的反洗钱监管，银行和金融部门在很大程度上被视为“看门人”，从而肩负了过多的义务。由于上述因素，整个金融系统和DNFBPs的预防措施的有效性在某种程度上受到质疑。

澳大利亚反洗钱实践及借鉴效果

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