英国反洗钱方法对职务犯罪研究有成果

英国作为全球主要金融中心和全球最大的跨境银行中心，面临着来自海外的巨大洗钱风险。英国常被用作犯罪收益的目的地或中转地。英国对洗钱犯罪的风险有着深刻的认识。英国监管机构经常广泛地使用现有的金融情报和分析来支持对洗钱及相关上游犯罪的调查、追踪资产、执行没收令，对法人和法律安排构成的洗钱风险制定了较为全面的法律框架，要求所有金融机构和指定国家金融机构进行客户尽职调查，并以基本符合FATF 要求的方式获取和维护公司受益所有权信息。依据FATF的评估，英国的反洗钱系统绩效显著。

（一）国家反洗钱政策与协调

与我国各机构间协同的松散性、不对称性和低效率性相比，英国反洗钱系统的优势是各机构间的紧密合作。所有相关机构在政策和业务层面合作良好。机构成员间紧密的个人关系，多个机构间的非正式工作队或更正式的工作组，都有助于机构间的良好合作。这对我国职务犯罪领域反洗钱机制的构建和制度完善有着重要的借鉴意义。

在政策层面，刑事金融委员会下设各种各样的机构，将工作层面的官员聚集在一起。其中，洗钱工作组负责监督英国对洗钱的政策反应。在运营层面，英国执法机关在英国所有司法管辖区都表现出特别积极的合作。英国国家打击犯罪局（NCA）领导的金融犯罪威胁小组和经济犯罪威胁小组提供情报和行动协调。他们每季度召开一次会议，就威胁情况达成一致意见，并确定新的政府机构情报网（GAIN）。这是一个情报共享平台，汇集了一系列政府部门和执法机构（包括警察部门、国家打击犯罪局、公司注册处和其他机构）以共享信息和通过成员间问题转介来进行情报收集。积极使用彼此互派执法人员和同地办公的方式，进一步促进机构间的执法合作，促进不同部门之间的协同合作。

在监管层面，反洗钱监督员论坛每季度举行一次会议，在监管机构、财政部（HMT）、金融监管执行办公室（OFSI）、内政部（The Home Office）、国家打击犯罪局（NCA）和英国金融情报中心（UKFIU）之间分享信息和最佳实践案例。论坛的一个目标是发展对洗钱风险的共同理解。公共部门、会计业和法律监督机构三个密切相关的团体也定期开会，交流有关这些部门的信息。

众多的案例显示，我国的私营部门和社会组织尤其是民营经济部门和会计、典当、拍卖、非金融机构，参与职务领域上游犯罪的情况比较突出，公民个人和单位参与协助、参与职务犯罪领域洗钱的也大有人在，但他们承担的法律责任是软约束性的。而在英国，许多集合公共和私营部门代表的团体参与到腐败案件的反洗钱之中，如联合反洗钱情报小组（JMLIT）就是洗钱情报和调查的非常重要的资源。各机构积极利用这一工具，加强对金融情报的获取和具体案件的机构间合作，并扩大对洗钱风险、趋势和方法的了解。洗钱咨询委员会和金融部门论坛也将私营部门代表与政策部门、执法部门和监管机构的代表聚集在一起。英国还通过开展广泛的外联活动，以确保私营部门意识到并应对洗钱监管法规中确定的风险，包括让私营部门参与监管法规的制定，这有效地提升了腐败领域反洗钱的社会环境保障，值得我国学习和借鉴。

（二）法律制度和运作

1.金融情报收集与利用。英国金融情报系统比较突出的特点是：多数监管机构频繁使用现有的金融情报和分析报告来支持对洗钱罪和相关上游犯罪的调查，并追踪资产、执行没收令。执法机构可以直接访问可疑交易报告（SARs）数据库（包含230万个SARs），大大提高了及时获取金融情报的能力。国家和地方各级执法机构均拥有必要的资源、技能和专门知识，且可以根据其业务需要使用金融情报。SARs 数据库可以在7～9天内向77家最终用户机构的4825名财务调查人员或行政人员提供信息。这种分布式的SARs 传播模型使执法机构能够直接访问SARs 数据库，并结合自己的资源进行分析，无须等待英国金融情报中心（UKFIU）的传播。这也意味着执法机关考虑将SARs 数据的获取与审查作为其常规调查的一部分。这些金融情报被成功地用来识别和发现新的侦查目标，摧毁犯罪网络和追踪资产。

表8 英国SARs数据库查询

续表8

2.洗钱调查和起诉。英国当局进行的洗钱调查符合2017年国家风险评估报告和其他风险评估文件中确定的高风险的洗钱类型，并根据这些风险对调查进行优先排序并分配资源。国际腐败洗钱案件属于优先事项。自2017年7月以来，NCA 还成立了国际反腐败协调中心，该中心汇集了来自英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、国际刑警组织的资源，以改善关于重大腐败行为和洗钱犯罪的情报共享。英国每年约有7900 起洗钱犯罪受到调查。总的来说，英国每年起诉约2300人，每年约1400起定罪。

表9 英国洗钱罪指控和定罪统计数据（2013—2016）

执法机关通过两个主要来源识别洗钱行为：（ⅰ）金融情报和分析，如可疑交易报告（SARs）、情报机构报告、开源情报或外国情报；和（ⅱ）通过对上游犯罪活动的持续调查。由于缺乏对现有金融情报的全面、跨机构分析以及SARs 质量差，有可能错失调查机会，特别是与复杂犯罪活动有关的机会。

与我国不同机构协作的部门化、条块分割不同，英国充分利用机构间合作、联合调查小组和机构间互派工作人员的嵌入式配置，来分享调查洗钱的专门知识和能力，很大程度上提高了协同的效率。英国积极使用嵌入式官员和配置，进一步促进了机构间合作。例如，皇家检察署律师嵌入区域办事处，与国家打击犯罪局（NCA）职员同地办公。英国税务及海关总署（HMRC）调查员被安插在NCA。加尔乔什的苏格兰犯罪学院汇集了来自20个执法部门的警官，包括苏格兰警察、警察部队、NCA 和HMRC。在北爱尔兰，北爱尔兰警察局、NCA 和HMRC的官员在准军事犯罪工作队同地办公，以打击与准军事团体有联系的有组织犯罪。北爱尔兰警察局、NCA 和HMRC 也与北爱尔兰执法机关合作，通过联合机构工作队打击有组织犯罪。英国执法机构提供跨机构支持和共享资源的能力和意愿，使英国能够应对不断变化的优先事项或满足对特定能力的需求。面对职务犯罪领域洗钱不断增加的现实，我国可以借鉴英国的嵌入式配置工作人员的模式，从而提升共享资源的能力和效率。

案例：公共/私营部门信息共享。联合反洗钱情报小组（JMLIT）是一个公共/私人信息共享的创新模式，自2015年成立以来，已经产生了非常积极的成果，被视为最佳做法的范例。司法部部长会议通过NCA召集了选定的私营部门参与者和主管当局，包括执法机构、监管机构和英国金融情报室，以采取一种合作的、以情报为主导的方法来确定洗钱机制。它允许当局主动向在英国从事大部分金融活动（占英国个人经常账户总量的89%）的选定私营企业寻求信息。它还为私营部门内部的信息共享提供了一种机制。

JMLIT由业务小组和专家组成。业务小组协助其成员执法机构和经过审查的银行代表每周召开会议，为执法调查提供实时情报支持。JMLIT 的私营部门成员被鼓励通过信息共享渠道将案件转介给业务小组，作为英国SARs 制度规定的强制性义务的补充。专家组按照主题开展工作，以确定犯罪类型和新兴风险，并以快捷无碍的方式将这些信息传递给更广泛的金融部门。专家组重点关注的关键领域是国家风险评估中确定的威胁和主要且关键的有组织犯罪优先事项（如贸易手段洗钱、通过资本市场的洗钱、腐败所得等）。

英国执法机构提供跨机构支持和共享资源的能力和意愿，使英国能够应对不断变化的优先事项或满足对特定能力的需求。尽管2008年之后，英国的执法机构面临预算削减，但用于洗钱调查的资源仍然充足。英国当局具备对各种洗钱案件进行起诉和定罪的能力，包括独立洗钱和自我洗钱、第三方洗钱和清洗外国上游犯罪收益等。如果无法获得对洗钱的定罪，英国当局可以利用各种工具来破坏和制裁洗钱，包括追究替代犯罪、资产追回、税务调查或限制活动的命令。

3.没收和资产追回。对于没收和资产追回国际反腐败案件中通行的做法，英国政策一贯强调没收的重要性。《2013年严重和有组织犯罪战略》强调了改善资产追回的重要性。2018年，《犯罪所得法（POCA）》指出，所有相关当局应在所有刑事案件的早期阶段考虑金融调查和所有资产追回工具，包括民事追回和税收行动。《2017年刑事金融法案》在英国现有法律框架的基础上，引入了查封和没收银行账户的权力，将获得民事追偿令的能力扩大到HMRC 和联邦反海外腐败局，并引入了无法解释的财富令。这些命令要求个人解释他们资产的来源，若未能提供完整答复，可能导致或协助民事追回行动或刑事定罪。

英国通过执法鼓励资产追回活动。在英格兰、威尔士和北爱尔兰，追回的资金被投资回执法部门，而在苏格兰，追回的资产为社区举措提供资金。没收是执法政策和指导的优先事项。2014年的《刑事诉讼法》指导强调没收，特别是针对严重和有组织犯罪以及严重经济犯罪。没收是《NCA 没收框架》《边境管制局执法办法》《2016—2019年战略计划》的一个目标。在实践中，案例管理系统确保NCA 和HMRC 系统地考虑资产追回。自2014年以来，利用POCA 民事追回和特定机构的退还机制，被限制和追回的总金额高达13 亿英镑，追回了10 亿英镑。自2016年以来，HMRC 又追回了34 亿英镑。POCA 没收和现金没收占追回资产的最大份额。

相比英国，我国对“无法解释的财富”即巨额财产来源不明的追查，覆盖面略显不足；在职务领域上游犯罪侦办过程中，针对案件本身的居多，对关联和类似的其他非涉案人员的巨额财产来源不明往往不重视审查和筛选，职务犯罪领域洗钱的特定关系人多因此而被忽视。借鉴英国的做法，完善中国的“无法解释的财富”的追责范围，对于预防和治理职务犯罪领域的上游犯罪和洗钱都有积极价值。

案例：与中国澳门的资产返还。2008年，一名个人在中国澳门被捕，因40 项腐败和2 项洗钱等罪名被判处27年监禁。该人的家庭成员也被判犯有洗钱罪。在整个案件中，英国进行了自己的洗钱调查，并在追踪位于英国的资产方面向中国澳门当局提供了支持。皇家检察署得以限制资产，随后在定罪后，执行了2870 万英镑的没收令。这些资金是根据《联合国反腐败公约》兑现并汇回澳门的。

（三）职务犯罪预防措施

对于职务犯罪领域的上游犯罪和洗钱犯罪，预防是最基础、最可靠的措施。预防体系严谨，治理的效果会事半功倍，预防体系漏洞百出，治理效果会大打折扣。在预防职务领域洗钱犯罪中，英国的措施成效明显。

1.金融机构的预防。无论是大银行还是小银行，合规率都呈上升趋势。大型银行在现场会见时表明，他们已将风险缓解措施纳入日常运营，并在主动与执法部门合作开发更复杂的手段以防止犯罪资金进入英国银行方面发挥了领导作用。

一是针对政治公众人物，加强对客户的尽职调查（EDD）。在应对外国腐败收益方面，英国面临着洗钱的巨大风险。总体而言，所有私营部门都对EDD 的要求遵循度比较高，特别是在涉及与国内和国际政治公众人物方面，都在不同程度上被归类为高风险。这些私营公司使用数据库、开源信息，还依赖第三方供应商来帮助识别政治公众人物。当然，大大小小的私营企业都强调了确认财富来源的困难。所有11个最大的货币服务业（MSB）网络（覆盖83%的英国代理机构）都有政治公众人物筛选软件和处理政治公众人物的标准程序。考虑到他们所处的地理范围广泛，较大的会计、法律和公司服务提供商（TCSP）与政治公众人物打交道的风险更大。较小的公司则倾向于规避风险。然而，英国金融机构常见的尽职调查（CDD）较多的失误问题也可能会对EDD 的适用产生影响。英国税务及海关总署（HMRC）已经发现，越来越多的电子商务企业与供应商客户建立在线业务。这可能会使客户验证更加困难。然而，使用尖端技术（包括记录尽职调查的创新软件可以进行照片验证，甚至可以识别照片拍摄的地理位置）可以有效减轻尽职调查（CDD）和EDD 的风险。但在高价值客户部门，HMRC检查中发现的针对政治公众人物EDD 措施非常有限，高价值客户部门不像其他一些部门那样倾向于采取针对政治公众人物的加强或具体风险缓释措施。赌场很好地理解了反洗钱在政治公众人物识别上的义务，如寻求海外赌徒访问英国赌场须事先获得批准。

二是完善电汇规则，防止洗钱的制度漏洞。英国税务及海关总署（HMRC）指出，在大多数情况下，在触发需要核实付款人身份的条件时，中小企业会进行适当的身份检查和记录保存。HMRC还指出，合规性也得到加强，因为多边投资协定与欧盟的资金转移条例重合，该条例要求支付机构在转移资金时收集和保留关于受款人的信息（此外还有多边投资协定中的CDD要求）。

三是评估可疑交易报告，预防洗钱。英国一些最大行业的可疑交易报告申报呈上涨趋势，防御性申报数量似乎有所下降。英国每年接收超过45 万个SARs，这为执法机构提供了丰富的金融情报来源。虽然对所提交报告的质量仍值得担忧，但有关当局和公司之间正在努力提高质量。

2.监督特定非金融行业和职业（DNFBPs）予以预防。在律师、会计师和技术合作伙伴之间实施的预防措施情况参差不齐。例如，HMRC提供的数据显示，2007年至2017年，60%以上的技术合作和安全计划首次检查显示CDD 持续监测以及政策和程序存在缺陷，45%以上的机构存在培训不足问题。保险和赌场部门似乎对其风险有很好的理解，并正在采取足够的缓解措施。房地产代理企业对其风险或如何有效减轻风险没有足够的了解。高价值交易商对其风险的理解不一致，因此预防措施的执行也不一致。反洗钱要求尚未涵盖虚拟货币兑换提供商。这是一个新出现的风险，但目前还没有证据表明通过这个相对较小的部门在英国出现了大规模的洗钱。在我国，监督特定非金融行业和职业的制度设计和实际行动都不理想，由于制度漏洞多、监管面窄，很多应该监管的对象没有被列入，从这点出发，英国的做法对我国的借鉴还是比较突出的。

3.法人和法律安排。英国在促进企业透明度方面超越了FATF 建议。它在各种论坛上提倡使用受益所有权公共登记册，并在英国率先建立了受益所有权信息公共登记册和具有税务后果的信托登记册。英国当局能够通过三个来源之一获得关于法人和法律安排的基本信息与业务对象信息：金融机构和指定国家金融机构、登记册或法律实体本身。来源的多样性增加了信息的透明度和获取途径，并有助于缓解特定来源的准确性问题。英国有一个全面的法律框架，要求所有金融机构和指定国家金融机构以基本符合FATF 要求的方式管理CDD，获取和维护业务对象信息。执法机关可以使用一系列非正式和正式的工具，包括司法部部长会议和NCA，这通常使当局能够及时从金融机构和国家金融机构获取基本信息和业务对象信息。在法律实体与英国金融机构或DNFBPs没有关系的情况下，获取业务对象信息比较困难。

通过中央登记册，公众和所有主管当局可以自由和立即获得法人的基本信息和业务对象信息。与CDD 进程不同，重要控制人员登记册上的业务对象信息没有得到核实，筛选检查有限。公司登记机构正在努力提高登记册的准确性，包括开展外联活动，鼓励最终用户（包括金融机构、指定国家金融机构和执法机构）报告发现的不准确之处。从2020年1月起，金融情报机构和国家金融情报机构将被要求报告不准确之处。公司登记机构也在努力改进登记册的功能。英国还建立了一个由HMRC 持有的英国税务信托业务对象登记册。根据严格的筛选程序，信托登记簿上的信息可能是准确的。因此，执法机构可以通过该渠道轻松快速地获取信托业务对象信息。在我国，企业的透明度程度较低，很多企业以保护企业商业机密为由防止相关企业信息的披露，其行为缺乏社会的监督，专门机构的监督也是以企业提供的信息为主导，监督者获得的信息往往带有偏向性。如企业的大小账务、内外账务有很大区别，也隐藏了大量的非法行为信息，从而导致其在监管之外。因此，提高企业透明度，就可有效预防职务领域的上游犯罪和洗钱。