乡镇财政监管改革：适度减少政府管制

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：在实际工作中，中央政府对乡镇政府的管制政策体现为“自上而下”为主的乡镇干部考核体系。GDP与税收等经济指标一般是乡镇干部的首要考核指标。同时，乡镇财政“任务型收入机制”导致了税收刚性，即税收只增不减。突破局限的一个方法就是上级政府适当放松对乡镇政府的管制与考核，更加突出乡镇干部考核体系中“自下而上”的考核。同时，由专人记录农民群众对乡镇干部的日常考核意见，定期报送上级主管部门备案。

在实际工作中，中央政府对乡镇政府的管制政策体现为“自上而下”为主的乡镇干部考核体系。“自上而下”考核是指上级政府机关工作组对作为下级的乡镇干部的考核。考核内容主要包括GDP、税收、计划生育、社会治安、安全生产等。其中，相当部分的考核内容是中央政府出台的管制政策。GDP与税收等经济指标一般是乡镇干部的首要考核指标。

实行市场经济以来，乡镇财政职能已经转变为提供农村公共产品。乡镇财政的服务对象当然应该是农民。但在税收成为乡镇干部政绩考核的首要指标后，乡镇财政收入呈现出“任务型收入机制”特征，使乡镇财政逐渐演化成税务部门的补税机构。于是，乡镇财政的服务对象发生了一定的偏差，税务机关和上级政府逐渐成为乡镇财政的首要服务对象，而农民则在乡镇财政服务对象名单中退居次席。同时，乡镇财政“任务型收入机制”导致了税收刚性，即税收只增不减。而作为一个小经济个体，乡镇经济是有波动的，所以税收也应该随经济波动而增减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。

“自上而下”考核以年度考核为主。每年年初或年末，上级政府机关例行下派审核乡镇工作的工作组，依据被考核乡镇干部的述职报告、其他干部职工反映的情况以及统计数据等评估乡镇干部的政绩。这种考核的时间较为固定，方式较为简单，被考核者容易从中找到漏洞。例如，被考核者可以通过事先联合其他干部职工的方式，欺骗工作组人员，提高自身政绩。另外，统计数据在一定程度上可以反映被考核乡镇干部的工作业绩，大都由乡镇干部上报，而为提高政绩，乡镇干部有虚报、高估GDP等经济指标的动机。

可见，这种“自上而下”的考核具有不小的局限性。突破局限的一个方法就是上级政府适当放松对乡镇政府的管制与考核，更加突出乡镇干部考核体系中“自下而上”的考核。

“自下而上”考核是指乡镇辖区农民对乡镇干部的考核。乡镇财政的服务对象是农民，所以在考核乡镇干部方面，农民最具发言权。因为农民每天都在切身感受乡镇财政、乡镇干部所提供的公共产品与公共服务，所以建立由农民监督乡镇干部的考核体系，更容易激发乡镇干部为农民谋福利的积极性。考核方式也需要改革，要改变以年度考核为主的考核方式。取而代之，以日常考核为主，让农民充分享有对乡镇干部工作的知情权、监督权，最大限度地实现干部工作的公开化、阳光化，接受农民对乡镇干部日常工作的监督。同时，由专人记录农民群众对乡镇干部的日常考核意见，定期报送上级主管部门备案。

年度考核时，考核小组要认真组织乡镇辖区农民进行民主测评，编制调查问卷，采用科学抽样的方法选取农民填写。乡镇干部考核既要依据民主测评，还要依据GDP、税收等经济指标以及其他可以量化的指标，以达到乡镇干部考核的多样性、完整性与可操作性的有机结合。

“自下而上”为主的乡镇干部考核体系代替“自上而下”为主的乡镇考核体系，可以减少政府之间多层委托代理关系对农民实际需求的扭曲，并且可以改变过分强调税收增长的政绩考核方式，打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，保证发展的可持续性，从而有利于解决农村公共产品供求脱节问题和纠正乡镇财政“任务型收入机制”造成的偏差。

另外，这种考核体系的改革还可以减轻上级政府监督、考核乡镇干部、乡镇财政的工作强度，有利于进一步减轻上级政府对乡镇政府的过多不当管制，减少乡镇财政压力，实现乡镇财政对当地经济从“掠夺之手”到“扶植之手”的转变，也有利于上级政府减少财政供养人员，实现减员增效，促进整个财政体制的良性改革。

乡镇财政监管改革：适度减少政府管制

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