农村医疗卫生保障事业发展的关键因素

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：二是农村卫生专项补助经费，指各级政府财政部门对农村卫生事业发展建设的投资补助和其他专项补助，其中包括县医院、乡镇卫生院的设备购置拨款、房屋设备维修拨款、社会医疗欠费拨款和其他拨款。导致农村公共产品的分摊制度扭曲的更深层次原因在于基层政府的行政目标高于经济目标。因此，农村医疗卫生作为外溢性强、效益不明显的准公共产品被放在可有可无的地位。

（一）政府卫生经费投入总量偏低且结构存在偏差

1.政府卫生经费投入总量不足、城乡分配严重不均衡

随着经济的发展，全国卫生总费用不断增加，政府卫生费用支出的减少，直接影响到公共卫生服务的提供。政府卫生投入不仅总量偏低，对农村的投入更低。农民支出份额的增加不仅加大了农民的负担，而且也影响到农村公共卫生事业的发展。

2.政府卫生支出中公共卫生服务经费持续下降

在政府卫生支出中，公共卫生服务经费比例不断降低，而公费医疗支出却在不断增加。例如，政府709.5亿元的卫生支出中，公费医疗花费了211亿元，占政府支出将近30%，由此导致公共卫生领域资金严重不足，许多本应免费的卫生服务项目开始向收费方向发展。

3.农村医疗卫生财政投入的结构不合理

财政对农村医疗卫生的支出结构主要有三部分。一是农村卫生基本补助经费，主要指政府财政部门用于农村防病治病、保障农村居民身体健康，通过政府财政预算对农村各类医疗卫生机构提供的财政预算补助。二是农村卫生专项补助经费，指各级政府财政部门对农村卫生事业发展建设的投资补助和其他专项补助，其中包括县医院、乡镇卫生院的设备购置拨款、房屋设备维修拨款、社会医疗欠费拨款和其他拨款。三是农村卫生其他拨款。这部分拨款是政府有关部门针对农村卫生重点问题，由政府主管部门集资和资助的卫生专项拨款，包括农村合作医疗补助、农村卫生基本建设投资、农村计划生育费、农村卫生行政管理费等多个方面。

政府农村卫生资金主要用于农村医疗机构的基本补助支出，近年来比重一直在60%以上，并且大部分经费用于医务人员的工资支出。而公共卫生机构的投入一再压缩，比重只占15%左右，公共卫生服务和基本医疗、预防保健等领域的经费极度不足，导致农村公共卫生服务的质量下降，严重地影响了计划免疫、妇幼保健、传染病预防等公共卫生服务项目的开展。另外，专项补助与其他补助的经费投入在不断下降，项目补助中用于农村合作医疗和农民医疗救助的资金极少。就政府卫生支出总体结构而言，政府财政的投入主要用于养人，用于专项的投入主要是硬件建设，直接用于农民的资金，即“补需方”的资金极其有限。

（二）财权与事权不对称导致财政对农村医疗卫生服务支出的“甩包袱”的行为

在农村医疗卫生领域，分税制的财政体制改革明确了卫生领域的责任分工，主要医院由省和市政府负责管理营运，县政府管理和经营规模较小的医院，而医疗卫生中心和乡镇卫生院则由镇政府管理经营。由于本级财政只负责对本级卫生机构的投入，因此农村医疗卫生服务体系的运作更多地要求基层政府来负担。过去10年中，从支出结构上看，中央政府卫生支出仅占卫生预算总支出的5%，其他均来自地方政府支出；而在地方政府层次，县、乡镇支出了预算的55%～60%，基层政府成为农村卫生公共支出的主体。在基层财政资源有限的情况下，县乡财政自然产农村医疗是属于政府、社会和个人共同投入的准公共产品，在县乡财政拮据时政府将支出责任转移给农民个人，由农民自己承担医疗卫生服务的支出；二是本应由财政负责的支出转嫁给相关的政府职能部门（如乡镇卫生院及防疫机构），农村医疗机构失去了原有的财政投入来源，为了养活自己，农村医疗服务机构只能走向市场，依靠“以药养医”谋求自身生存，最终也将支出责任转嫁给农民。

（三）基层政府追求经济增长的行为动机制约其对农村医疗公共产品的供给

基层政府应依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度做出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。但公共选择理论认为，市场经济条件下私人选择活动中适用的理性原则，也适用于政治领域的公共选择活动。政府与政府官员在社会活动与市场交易过程中同样扮演着“经济人”的角色，政府也有其自身利益。政府自身利益本身是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集体利益等。导致农村公共产品的分摊制度扭曲的更深层次原因在于基层政府的行政目标高于经济目标。地方政府为了获得政治利益形成“投资冲动”，一方面，大搞城市建设塑造政绩工程；另一方面，投资工业等竞争性行业，扩张GDP，将发展经济放到至高无上的地位。因此，农村医疗卫生作为外溢性强、效益不明显的准公共产品被放在可有可无的地位。

农村医疗卫生保障事业发展的关键因素

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