乡镇财政运行与监管研究：政策改革成果

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：再次，根据各级政府的目标以及财力的分布状况，我国义务教育基本经费的承担主体以中央政府为宜。因此，我国还属于财政相对集权的国家，义务教育由中央政府承担有其可行性。

（一）确立以中央政府为主的义务教育财政投资体制

1.由中央政府承担基本的义务教育经费

我国的中央政府承担与经济发展水平相适应的全国性义务教育服务所应该达到的最低标准所需的财政资金。也就是说，无论各地的经济发展水平如何，中央政府保证当地的儿童都能够享受到当时法律规定的全国最基本的教育服务。这个义务教育服务的具体标准如下：经过科学测算配备的符合一定条件的师资人员、达到一定标准的教学设备、基本的课程及教材、经过充分的数据所反映的公用经费标准等。中央政府对义务教育服务的提供实际上起到了一个社会保障的作用。另外，中央政府通过义务教育的提供，实现了最低限度的收入再分配政策，也在全国公共服务的提供上达到了与我国国力相适应的最低限度的均等化。

2.以中央政府为主的义务教育投资体制确定的依据

首先，义务教育公共产品性质的转变是建立以中央政府为主的义务教育财政投资体制的根本理论依据和现实需要。20世纪90年代以前，我国基础教育产品始终作为地方政府的义务，被界定为地方性的公共产品。在封闭的二元经济体制下，由于人为地控制了人口的流动，而且地方财政的独立意识较弱，所以地方提供的义务教育的财政体制并没有出现过度的供给不足问题。而在工业化推进打破城乡的界限时，人口大规模的全国性流动使义务教育产品充分表现为全国性公共产品。

其次，随着市场经济的发展，政府财政将由建设性财政逐步转变为公共财政，政府财政将逐渐减少经济建设性支出，促进收入分配的公平职能将会加强。义务教育作为收入再分配的一个重要手段，不仅可以缩小地区之间、居民之间的收入差距，而且也是目前我国实现城乡统筹发展的一个首要措施。

再次，根据各级政府的目标以及财力的分布状况，我国义务教育基本经费的承担主体以中央政府为宜。因为从政府之间财力的比较看，无论是总财力的比较，还是人均财力的比较，财力强弱的顺序都是中央财力强于省级财力，省级强于地级，地市级强于县乡（镇）级。因此，我国还属于财政相对集权的国家，义务教育由中央政府承担有其可行性。另外，从各级政府支出结构的调整空间看，我国财政模式正在从建设性财政向公共财政转轨，与市场经济国家的财政支出结构比较，我国目前的财政支出结构中，经济建设支出过高，企业挖潜改造资金、简易建筑费、流动资金支出等项目仍然在财政支出中占有一定比例，而基本公共支出普遍过低。有学者对各级政府支出结构进行比较分析，发现县、乡镇到中央，经济性服务是集权的，比重也是递增的。与此相反，社会服务供应支出则呈现高度分权性和递减性。各级政府中，县级财政在教育等社会性服务方面花费最多，支出比重最高，接近30%；县、乡镇两级合计的福利支出高达全部社会性支出的一半；中央政府提供的基本公共服务较少。这说明，在财政支出结构调整的过程中，在公共财政的建立过程中，中央财政、省级等较高级别的政府有着较大的调整空间，在市场经济发展中有着更多地需要转变的“越位行为”。

（二）改善义务教育转移支付制度的均等化效果

中央政府承担义务教育的筹资责任，而具体支出的职责则归属于县级等基层政府。这样，为了弥补义务教育服务提供的成本，中央政府需要将义务教育经费转移支付给基层政府，从而达到政府之间财政的纵向均衡。因此，中央政府与基层政府之间首先存在着委托代理关系，即基层政府代理中央政府向社会提供义务教育公共服务，其提供的标准如学制、教材的内容、教育经费的使用标准等都依据中央政府的规定，其提供义务教育的经费成本基本来自中央政府这一转移支付制度的设计思路如下。

1.转移支付的目标与规模

义务教育转移支付的目标首先是解决中央政府与具体提供义务教育的县级等基层之间的财权不对称问题，从而达到政府之间的纵向均衡。为达到这一目标，转移支付额必须足以弥补义务教育服务的最基本的成本费用，如达到基本标准的教师配备、公用经费以及教育设施等。其次，解决不同地区之间的差距，达到一定程度的横向均衡。中央政府在义务教育经费的转移支付过程中就已经实现了一定程度的再分配，使不论是经济发达地区，还是不发达地区的儿童都能够享受到同样标准的基本的义务教育服务。中央所承担的义务教育成本范围越大、数量越多，意味着均等化的程度越高。在经济发展的现阶段，由于中央只能承担义务教育的基本经费，所以均等化只是低水平的均等，是在存在地区差距的情况下，保证全国儿童都能享受到最低的义务教育服务。

2.转移支付的方式选择

国外发达国家义务教育转移支付的方式有三种模式：一是包含在一般性均等化转移支付中，如澳大利亚；二是一般性转移支付与特殊转移支付并存，如日本；三是特殊性转移支付，如美国。在我国转移支付设计的思路中，实际上也有两种思路：一是在一般性均等化的转移支付中，将义务教育作为均等的基本内容；二是对义务教育经费实行专项转移支付。笔者认为，从我国的长远发展看，可以考虑采取一般性的均等化转移支付方式，使全国各地区达到均等的财政收入能力，从而为均等化的义务教育等公共服务提供条件。但这是以经济发展水平较高，政府财政能力较强为前提的，至少在一定的历史发展阶段还达不到这种要求。而我国义务教育的均等化提供却是目前社会就迫切需要解决的一个问题，是工业化顺利进行的前提，是城乡统筹发展中需要优先统筹的公共产品，是中央政府解决日益扩大的地区差距而进行再分配的重要手段。所以，整个社会经济的发展要求义务教育的发展能够先行。在这种情况下，义务教育转移支付形式的近期设计中，应该选择专项转移支付的方式，即特殊性的转移支付，在转移支付过程中要限定其使用的范围及其他管理要求，类似于美国的转移支付方式。当然，中央政府只是保证了最低标准，在此基础之上，地方政府可以根据本地的经济发展水平和财政能力以及当地居民的偏好，提高其义务教育服务的标准。这样，在地方增加当地的义务教育经费中可能包括一般性转移支付的资金，则又类似于日本的转移支付方式。

3.转移支付数额的测算

义务教育转移支付的目标是弥补提供教育的成本，因此在转移支付额的确定中，先要确定的就是义务教育的生均成本。在我国各种教育成本的测算及设计中，多是以实际发生的成本为依据，经费的充足与否往往都是地区之间的相对比较，缺乏对义务教育经费的合理的定员和定额数据分析。而在实际发生的成本中，相当部分存在着超员现象，公用经费在不同地区，由于财力的不同而有不同的标准。因此，这种承认历史的做法，与现在要抛弃的基数法有些类似，是不应该在确定转移支付额时采用的。在这里也应该采用因素法，考虑不同地区影响义务教育经费的不同的因素，以及各种因素的影响程度，确定不同地区义务教育经费的标准支出情况，从而确定义务教育服务的基本成本水平。当然要形成这样的公式，需要有大量数据的支持，因此在转移支付真正实行之前，相关的基础工作是必不可少的。

4.转移支付程序与项目的设计

由于我国存在多级次的政府机构，由中央政府向最基层政府实施转移支付，可能面临过高的信息成本。因为仅是对农村，中央财政就需要核实全国2 500多个县的教育需求。因此，在转移支付的程序中，可以以省级政府作为中央政府转移支付的对象，由省级政府再向县等基层政府实施转移，这既可以减少信息不对称的程度，节约成本，又符合当前正在进行的省管县的试点改革。在转移支付资金的使用项目上，目前的补助类型上仅局限于工程性的专项资金，对用途有特定限制（主要用于学校设施设备），并未用于学校事业性支出。而要有效解决贫困农村地区经费不足和地区差异过大的问题，政府间转移支付必须成为经常性经费来源并在义务教育经费中占有相当大的份额。因此，转移支付资金的使用可改为结果的考核。

5.转移支付资金的管理

被委托使用的义务教育资金必须进行有效的管理，目前其他项目的专项转移支付就存在着严重的问题。第一，相当部分的转移支付资金没有纳入政府预算。第二，中央专项补助管理上的脱节造成个别项目重复立项、多头申报，套取国家专项补助。第三，专项转移支付资金被挪用的现象严重。为此，首先要设立管理义务教育转移支付资金的专门机构，隶属于或内设在总的转移支付资金管理机构下。如美国的政府间关系顾问委员会以及管理和预算办公室和审计总署中的政府间关系办公室，其任务是关注政府间服务的提供、争端的解决和绩效的效果。我国建立转移支付机构的职责是组织设计转移支付制度，搜集有关政策信息和数据材料；负责转移支付的计算和年终清算等工作；对转移支付制度进行必要的修正或调整；对转移支付的支出效果进行评价；根据法律、法规对转移支付资金的使用进行监督等其中，设置相关的处室为义务教育转移支付服务。其次，将义务教育转移支付资金全部纳入中央与地方预算，并细化预算。不仅列入支付资金方的预算，而且全部列入接受资金方的预算，这样纳入预算管理，增加了透明度，有利于接受人大的监督。再次，设计义务教育转移支付资金使用绩效的指标体系。在注重程序监督的条件下，更要注重绩效的衡量，因此，应尽可能量化财政支出的收益指标，增强监督的准确与力度。

（三）加强义务教育财政资金的预算管理

（1）建立比较规范的义务教育资金预算管理制度，首要的环节是要将全部的义务教育经费纳入政府预算，增强义务教育经费收支的透明度和法制性。在中央政府承担基本的义务教育经费的体制下，具体供给义务教育的地方基层政府的义务教育资金可能来自两方面：一是来自中央政府的转移支付资金；二是来自地方各级政府的资金。中央政府的转移支付资金遵循的是全国性的教育法律或法规以及相关规定，首先要在中央预算中表现出来，以便于全国人民代表大会常务委员会的监督，同时对接受转移支付的各地方政府公开转移支付的信息，以便为地方政府编制预算做好准备。其次，来自中央政府的这部分义务教育经费要列入地方政府，尤其是基层地方政府的政府预算收入，为此，必须在地方政府标准预算时，就得到中央政府转移支付的相关信息。如果义务教育经费有所变动，需要管理义务教育经费转移支付的机构提前做好相关的工作另外，来自地方政府的义务教育资金，主要依据的是地方性的法律或法规以及相关规定，涉及政府之间转移支付的数量同样要在基层政府标准预算之前确定。

将义务教育资金全部纳入预算的另一方面的工作，是要将目前处于预算外的资金纳入预算内管理，取消不合理的或者有违义务教育原则的收费、集资等形式。目前，我国的基层政府正在通过编制综合预算加强对预算外资金的管理，如江苏省盐城市建湖县上冈镇，镇政府在年初核定并下达各部门、各单位行政事业性等收入计划，部门和单位在完成各项收入计划的基础上，其支出预算采取综合预算编制方法，除国家规定外，总体上采取预算外资金优先安排，预算内资金弥补的办法。对预算外收入能够安排经费支出预算的单位，财政预算内不安排或少安排。笔者认为，应在充分测算、利用预算内资金的基础上，将部分预算外资金经过调整纳入预算内，原则上预算内资金为主，预算外资金为补充。

（2）建立比较规范的义务教育财政资金支出管理制度。预算管理的核心是法制化管理，政府预算就是一个法制文件，义务教育的具体支出必须按照预算来进行。对义务教育支出的管理与监督同样来自两方面：一是中央政府以及其他进行转移支付的上级政府，它们要对转移支付的资金进行管理与监督；二是当地的人大常委会，要根据当地人大审批通过的政府预算对义务教育经费的使用进行监督。管理与监督的途径一是预算必须是公开、透明的，义务教育预算是完整的；二是建立与完善预算支出的管理制度，如政府采购制度。

与政府采购制度相适应，在财政的具体支出途径中建立国库集中支付制度。这种国库管理制度的改革就是实行教育经费的统一管理，可以防止舞弊。同时，能准确地反映教育经费的收支情况。由于教育经费是由国库直接拨付给职工和供应商，减少了在途的环节，有利于减少浪费，也有利于抑制腐败。

（3）改革现行的决算制度。现行的决算制度过于拘泥于预算资金使用程序的监督，在今后的决算中，可在建立义务教育财政支出的绩效评价体系的基础上，增强对义务教育支出效果的评价，从而促进财政资金使用效率的提高。

乡镇财政运行与监管研究：政策改革成果

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