我国义务教育问题分析及改革措施

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：2007年这一政策已经扩展到东部，全国的农村义务教育都已免费。随着义务教育的普及，我国的文盲率有了大幅下降，但城乡之间的文盲率仍有很大差距。

（一）城乡义务教育服务的差距拉大

1.政府对城乡教育投入的差距

2001年，城市小学的生均经费为1 483.98元，而同年农村小学的生均教育经费为797.6元，城乡相差686.38元，城乡生均经费对比为1.86：1。同年，城市初中的生均经费为1 955.03元，而农村仅为1 013.65元，城市初中生均经费是农村的1.93倍。2004年，农村基础教育总经费为1 644.77亿元，其中，由农民负担的部分为197.21亿元，对于本来收入就低的农民来说无疑是沉重的负担。

随着政府对农村基础教育的重视，中央政府加大了对农村基础教育的支持力度，从2006年开始，农村的基础教育情况有所改善，这一年全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对农村家庭贫困学生实行“两免一补”。2007年这一政策已经扩展到东部，全国的农村义务教育都已免费。但在农村基础教育的软硬件都非常落后的条件下，仅仅是学杂费的免除对农村义务教育的支持还是远远不够的，从实际情况看，该项政策实施以来，农村适龄儿童的入学率并没有显著增长。

2.城乡的办学条件的差异

以学校危房为例。学校的危房主要存在于农村。2002—2004年，农村地区的学校危房面积占到全国的80%多，而且所占比例在逐年增加。2002年，该比例为82.73%，到了2004年增加到了86.28%。至于城乡生均校舍面积、图书、计算机、固定资产等差距也相去甚远。此外从师资上看，从小学和初中两方面看，农村教师负担的学生数都高于城市，这在一定程度上影响了教学质量。农村专任教师的不足，使许多农村学校只能聘用代课老师，进一步降低了教学质量。从教师学历水平看，2001年，城镇小学专任教师大专以上学历比例为40.94%，而农村为20.25%，不及城镇的1/2。城镇初中专任老师本科以上学历比例为23.51%，农村仅为9.35%。

3.城乡不同的学龄儿童入学率和文盲率也体现出城乡基础教育的差距

从1998年以来，我国城乡适龄儿童的平均入学率虽然都保持在98%以上，但二者的差距仍在0.6%～1%之间。特别是对于贫困地区的农村来说，适龄儿童入学率较低国家统计局对扶贫开发重点县的检测报告认为，在2002—2004年，国家扶贫开发重点县的适龄儿童入学率只有95%左右。

随着义务教育的普及，我国的文盲率有了大幅下降，但城乡之间的文盲率仍有很大差距。2000年，我国15岁以上的文盲人数为8 699.2万，其中，城镇人口有22.5%，而其余77.5%的文盲都分布在农村。2017年，城镇文盲率为3.91%，农村为9.71%，这种差距也反映了我国城乡基础教育水平的差距。

（二）转移支付的均等化效果还很不够

承担义务教育经费的县级政府目前接受的一般性转移支付包括两方面：一是中央对省级政府一般性转移支付，省级再转移给县级政府的部分；另一方面是省级等地方政府安排的资金。专项补助也包括两个来源。第一，中央对各省的义务教育财政专项补助。20世纪80年代中期，中央将义务教育财政责任下放到地方的同时，依据《义务教育法》第十条和第十二条的规定，中央开始对经济困难地区、少数民族地区实施的义务教育以及无正常学习能力的儿童提供专项补助。第二，省对县的义务教育财政专项转移支付。省级政府除了负责分配中央下拨的义务教育专款以外，也从省本级征收的教育费附加和省本级自有财政收入中拿出一部分资金对所辖县（市）的义务教育提供专项补助。

1.现行转移支付制度的效果分析

（1）一般性转移支付的效果分析

首先，从政府之间解决纵向均衡的转移支付方式看，1994年分税制的收支划分中，财政收入趋于集权，但财政支出仍保持分权。因此，高层级政府财力相对富裕，而承担大量公共产品提供的基层政府财力薄弱，政府之间在财权与事权之间存在着极大的不对称。但现有的这种一般性转移支付不能弥补县级等基层政府的收支平衡，在全国不少县、市、乡镇不仅保证政府正常运转所必需的经费不足，而且经常拖欠工资，财政难以为继。其次，从解决地区之间均等化的义务教育等公共产品供给能力看，一般性转移支付中，最主要的财力是税收返还2002年税收返还就占了整个中央政府转移支付的40.94%，税收返还是为了照顾地方既得利益，其计算公式是以1993年实际收入为基数的。这种在原体制基础上演变过来的做法对因历史原因造成的地区间财力分配不均的格局无直接触动，这样必然形成不同地区不同比率，不同地方不同合同的非常不规范的转移支付制度。因此，税收返还额的确定既缺乏客观依据，又悖于公平原则。另外，按“基数法”确定各地的收入能力和支出需要，缺乏比较合理的客观标准，从而导致了不规范的分配模式，鼓励了地方讨价还价行为，不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均的问题，而且使这个问题在新体制下以税收返还形式重新固定，使现行的转移支付制度起不到平衡地区间财力的活动。而尝试使用“因素法”的过渡期转移支付在近几年均未超过2%。这种结构不仅存在于中央与地方之间，而且由于单一制政体下纵向的传递作用，几乎贯穿于地方政府自上而下的所有层级。因此，从数量上讲，具有均等化作用的过渡期转移支付在总的转移支付中规模过小，非均等化转移支付占绝对优势，两者不相称。这种规模的不相称对解决过大的地区间差距效果甚微。

（2）专项补助的效果分析

义务教育专项转移支付主要是对贫困地区进行的，目的是保证贫困地区正常的义务教育服务的提供。这样，转移支付的基本目标应该是保证贫困地区的学生能够享受到最基本的义务教育服务，并且在一定程度上缩小地区之间义务教育公共服务供应的差距。然而，由于专项补助数额较小，在上一个五年计划里中央政府“国家贫困地区义务教育工程”总投入共计39亿元，分摊到每一年只有7.8亿元，从推迟实现“普九”、拖欠教师工资和一些贫困地区办学物质条件恶化等情况可以推断出补助的力度是不足的。在当前的五年计划中，中央政府计划投入50亿元，增长并不很大，中央和省级政府投入的比例仍然很小。即使这样的不足的数量，在转移支付过程中还存在着漏损的情况，使转移支付的目标更难以达到，如在中央政府转移支付的专项义务教育资金中，就存在着挤占挪用项目资金，改变资金用途的现象，还有部分县财政拨人的配套资金及社会捐款没有作为专项项目资金核算，而且项目资金存在滞拨的问题。

因此，在中央政府的义务教育转移支付中，还没有解决贫困地区因财政能力不足而导致的义务教育供给不足，从而影响了义务教育的普及。多项研究还表明，中央政府的专项转移支付在解决地区之间的义务教育经费差距方面几乎没有什么作用。

相对于中央政府，省级政府对义务教育的专项转移支付不仅数量小，而且更加随意和不规范。这主要表现在对于义务教育，省级以下的各级地方政府之间并没有明确的事权划分，造成地方转移支付责任模糊，很少有省份真正把对县（市、区）的义务教育补助看作是自己应尽的义务。可见省级政府对义务教育的充足与均等的作用更小。

（三）义务教育经费的预算管理混乱

1.义务教育经费没有在政府预算中完整地表现出来

一方面是在年初根本没有正式的义务教育支出的预算就开始了实际支出；另一方面，在实际中发生的义务教育经费没有列入政府预算。据王蓉的调查报告，样本县级政府没有对外公布的政府预算，甚至提交人大审批的预算也并不是真正的预算，而真正的预算只有政府中的极少数人知道。即使公布预算方案，当地的教育部门认为资金的分配实际与预算毫无关联。教育部门凡有资金需求时，县教育局和学校就向县财政局提出申请报告，有时候会得到支持，但被拒绝的时候更多。根据对学校校长的访谈，从他们的角度来看，得到拨款的可能性主要取决于以下三个因素：一是不失时机地与县财政局以及县政府官员取得联系的技巧与毅力；二是与关键人物的私人关系；三是其所要解决的问题本身的重要性。

在义务教育经费的构成中，除了力保的教师工资部分有预算安排外，其他的义务教育公用经费基本没有预算，实际中财政也没有拨付这部分资金。为弥补这一缺口而收费或其他渠道筹集的预算外资金也没有在政府预算中有所反映。中央政府向县级政府转移支付的义务教育资金，应该形成中央政府的预算支出、县政府的预算收入，应该在预算中表现出来，但这一制度在我国中央政府对地方政府的转移支付项目，尤其是专项转移支付项目中没有建立。作为县级政府的一项最重要的公共服务支出—义务教育财政支出，上级无法监督，地方人大也是无从监督。义务教育经费的整个财政管理都缺乏基本的数据标准。

2.预算执行阶段混乱现象

一方面是上级要求列入政府预算的项目，如专项基金存在挪用等问题；另一方面实际中存在着大量自收自支的现象，义务教育经费的筹集与使用相当大的部分游离于政府预算管理之外。根据审计资料，在已经列入预算的义务教育经费，包括中央政府的专项转移支付资金，在执行过程中存在着较普遍的挤占挪用基础教育经费现象，主要是财政部门、教育部门和中小学挤占挪用教育事业费、农村教育费附加、其他普教专款和学校收费资金，用于平衡预算、基建工程、行政性支出、非基础教育单位支出以及支付地税部门教育费附加征收手续费等。在一些地区预算中的公用经费拨款是根据学校教师人数，按每人160元额度计算，但实际上，预算并没有执行。每年资金是逐步支付，并没有考虑预算数量。每当有资金需求，县教育局就向财政局打报告。混乱的报备审批制度与监管制度，造成了义务教育经费的不明流失。

另外，中小学普遍存在扩大收费范围和擅自提高收费标准的乱收费现象，这些以学校为单位形成的收支，由于学校的财务基础薄弱，也没有纳入预算管理的范围。普遍的问题是会计核算不规范，财务管理混乱。即使在加强预算外资金管理以后，有些学校预算外资金仍未足额缴人财政专户，私设“账外账”“小金库”，将公款转储蓄或私存，有的支出现金用白条抵库。对固定资产管理较乱，如漏缴税金、未按规定使用收费票据等。除了未列入政府预算的收费等混乱之外，还存在着其他一些收入不记账，形成账外账的现象，如乡镇教育办多收统一代购教材及作业本等款项，既吃结余又吃回扣；乡镇教育办多收代扣代交款项；乡镇中小学拨教育经费账收支混乱，吃停薪留职人员空额工资；有些中小学代收学生课本及作业本费不入账，开支混乱。这些收费所形成的收入已经不是零星的收入，这种缺乏预算管理的义务教育经费收支不仅没有规范义务教育生产者，以及政府管理者的行为，而且降低了义务教育资金的使用效率。因此，在新的体制下，完善义务教育资金的预算管理是保证义务教育正常提供，以及保证资金使用效率的决定因素。

我国义务教育问题分析及改革措施

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