我国义务教育财政管理体制的发展：制度框架与政策改革

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：因此，县级政府作为义务教育经费的筹措主体，在现有的财政制度下难当重任。据“国发43号文”，此次“农村义务教育经费保障机制改革”的核心内容有四点。

（一）1986—2000年“以乡镇政府”为主的阶段

1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》确定了两个重要制度，一是在将义务教育下放给地方管理的同时，确定了义务教育的投资主体也是地方政府，实际上最终都落实到了最基层的乡镇政府。将筹资主体的责任赋予当地政府，其理论依据是认为义务教育是地方的事业，如在《关于中华人民共和国义务教育法（草案）》中指出，“地方的繁荣、兴旺，社会的安定团结，精神文明的建设都同发展基础教育有着密切关系。随着地方经济的发展，应当提倡把更多的资金用于教育事业，这既是地方政府对当地人民群众应尽的义务，也是进一步发展当地经济的需要”。二是确定了多渠道的筹资方式。这一财政制度实际上在将义务教育的投资责任下放给乡镇政府后，并没有在政府预算中安排与此对应的财政收入或权力，而是赋予了乡镇政府征收预算外资金为义务教育筹资的权力，这些筹资方式包括农村的教育附加、五统筹中的教育资金、教育集资、学杂费等。

这种筹资与管理不分的“以乡镇为主”的财政管理体制带来的是筹资责任的政府作用的不断弱化，以及随之而来的农民的负担加剧。

除了政府财政用于义务教育的经费支出外，我国义务教育经费的收入格局和经费来源渠道还包括以下几项：①政府依法征收的地方教育费附加这是国家为发展基础教育而制定的一项特别扶持政策。农村教育费附加统一为按上年农民人均纯收入的1.5%～2%征收。教育费附加已经成为第二大财政性资金来源。②属于国家财政性质的其他经费支出。包括厂矿企业营业外用于中小学的经费、学校勤工俭学减免税部分等。③社会集资收入。包括各种社会捐资、集资等来源，既包括农村乡镇政府直接向农民集资兴办教育事业，这部分集资在农村义务教育中发挥较大作用，也是农民负担的重要组成部分，近几年逐步为社会所关注；也应该包括城市的公立学校所筹集的资金，这部分资金可能相当部分是以捐资的名义而形成的集资，而且这部分资金的管理混乱，相当多的部分并没有被统计到。④学杂费收入。

自2000年以来，农村进行税费改革，取消了直接向农民筹资的教育统筹资金项目，规范集资形式。然而，由于既没有相应的制度内收入弥补这部分差额，中央政府临时的转移支付数量也有限，因此，农村义务教育的发展仍然存在着制度外筹资的巨大压力。

（二）2001—2005年“以县为主”的阶段

自2001年开始，农村义务教育管理体制改革要实现两个重大转变：一是把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主；二是把农村义务教育的责任从主要由农民承担转变到主要由政府承担。

“以县为主”体制首先强调的是县作为筹资主体的作用。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定：农村中小学教职工工资要上收到县集中管理，由县按照国家统一规定的工资项目和标准，统一发放农村中小学教职工工资；县级政府要保证农村中小学公用经费；保障农村中小学危房改造和学校建设的必要收入；实行税费改革取消农村教育费附加和经批准的教育集资而形成的教育经费缺口，要从增加的农业税收入和上级转移支付资金中予以安排；县级人民政府要清理核实“普九”欠债，并尽快偿还。这一体制改革预先的设想是由于县政府一般比乡镇政府有着比较稳固的财政收入，可以解决乡镇政府尤其是经济发展水平较低的乡镇无力承担义务教育经费的困境，保证政府对基本的义务教育服务的提供。在取消了大部分乡镇政府用于筹集义务教育经费的预算外资金后，现有的财政制度并没有在预算内赋予县政府为义务教育筹集经费的财权与财力，而是要求县政府通过调整自身的财政支出结构来挤出资金用于义务教育，另外给予一定的转移支付资金资助。但现实中，县级政府通过调整原有的财力承办义务教育这一点很难做到，因为分税制后，在地方四级政府中，县级财政缺乏自给能力最高，将近一半的县级政府存在财政缺口。

这样，与改革前相比，义务教育经费更加难以保证，而且由于县政府无力弥补义务教育经费的缺口，“以县为主”的政策也难以真正实施，造成实际执行中或者是被地方异化了的以县为主体制，如除了工资形式上由县统一发放以外，其他的人权、事权仍然在乡镇。或者县政府再次将责任下推，过于强调乡镇政府应该承担的责任。因此，县级政府作为义务教育经费的筹措主体，在现有的财政制度下难当重任。

（三）2006年至今的农村义务教育经费供给改革

2005年12月24日，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（下称“国发43号文”），宣布自2006年始，中国政府在未来五年将至少投资2 182亿元，支撑农村义务教育免费，确保“农村孩子上得起学”。

据“国发43号文”，此次“农村义务教育经费保障机制改革”的核心内容有四点。

一是全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困生免费提供教科书并补助寄宿生住宿费。2006年，西部各省农村中小学生免除学杂费；2007年，中部和东部各省免除学杂费。城市低保家庭义务教育阶段学生与农村贫困生同步享受“两免一补”政策。

关于中央和地方分担比例，“国发43号文”明确：“免学杂费资金由中央和地方按比例承担，西部地区为8 ∶ 2，中部地区为6 ∶ 4，东部地区除直辖市，按照财力状况分省确定。”对购买教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对补助寄宿生住宿费资金，则全部由地方承担。

二是提高农村中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，提高农村中小学预算内生均公用经费拨款标准。这主要分两步进行：第一步，2008年，各省农村中小学生均公用经费达到本省2005年秋季开学前颁布的生均公用经费基本标准；第二步，2009年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额二各省生均公用经费标准低于中央基准定额的差额部分，2009年先安排50%的资金，到2010年，各省按中央基准定额全部落实到位。

此项改革所需资金由中央和地方财政按照免学杂费的分担比例共同承担。据记者了解，全国农村义务教育阶段生均公用经费基准定额，目前中央初步考虑，小学生每年为300元，初中生每年为500元。这将大大超过各省现行的预算内生均公用经费标准。

三是建立农村中小学校舍维修改造资金的长效机制。对中西部省区农村中小学校舍维修改造所需资金，中央和地方按照5 ∶ 5的比例共同承担；东部地区主要由各省自行承担，中央适当给予奖励。

四是“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制”。“国发43号文”明确，中央继续按现行体制，对中西部地区和东部部分地区农村教师工资经费给予支持，省级政府要增加对本省内财力薄弱地区的转移支付，“确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放”。

以上“经费保障机制改革”，显著改变了过去各级政府责任不明晰的问题，明确了农村义务教育“经费省级统筹、管理以县为主”。改革后，省级政府负责统筹辖区内义务教育的经费，县级则更多的是一种管理责任。具体说，今后省级承担“投入责任”，要统筹安排中央转移支付的资金，统筹确定省级及省以下各级政府的经费分担责任，统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施，确定本省内寄宿生生活费的补助对象、标准及方式。县级政府更多承担“管理责任”，改革后，县级政府的主要任务是具体负责把农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金，确保资金及时足额到位。

此次深化农村义务教育经费保障机制改革，免除了占中国义务教育人口80%的农村学生的学杂费，把农村中小学公用经费和校舍维修改造资金全额纳入财政预算，是实现免费义务教育的关键一步，也是中国财政走向公共性的重要一步。但免除学杂费只是迈出了第一步，政府需要解决的问题依然繁重。首先是农村教师工资普遍偏低的问题。过去很多学校收取的学杂费，一部分用于学校正常运转，一部分给教师发放补贴，甚至不得不用来偿还债务。改革后，取消了学杂费和行政事业性收费，上一级补助的专项经费，只能用于学校正常运转，不得用于发放津贴、偿还债务。因此，改革后，农村教师的实际待遇很可能下降。其次是上级教育补助资金的安全问题。此次改革，县级财政压力虽然并未明显加重，但由于免除学杂费杜绝了乱收费的借口，县级政府的教育收费事实上呈减少态势。在这样的情势下，如不能解决义务教育投入“历史欠账”，不把教育负债通盘予以考虑，中央和省级新增的补助资金难免被挤占、挪用。

我国义务教育财政管理体制的发展：制度框架与政策改革

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