中国乡镇财政的运行与监管研究：应对乡镇财政赤字与债务的策略

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共产品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。因此，必须在界定县、乡两级政府职能，进一步明晰各自事权的基础上，规范各级政府尤其是县级政府对乡镇政府的财政转移支付制度。明确县市对乡镇的转移支付目标财政转移支付制度因对象不同，往往政策目标也不尽相同。

乡镇赤字和负债问题由来己久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。根据前述的原因分析，解决乡镇赤字与债务问题总的原则是：在措施上，针对其形成的原因分别采取标本兼治方式进行，即要在发展乡镇经济，加强乡镇财政管理的基础上，从制度方面着手，合理界定职能，规范财政转移支付制度，加强基层民主建设，创新乡镇政府改革；在方法上，要基于国情和现实，由近及远，注重可操作性。

（一）加快发展乡镇经济

1.加强财源建设

随着分税制体制改革的不断深化，企业所得税和个人所得税变成了中央与地方共享收入，营业税、城建税、农牧税、契税、房产税、土地增值税等成为地方财政收入的主体税种。对乡镇财政来说，要适应这种体制改革的变化，一方面要培植对地方有用的财源，避免有GDP而无可用财力。另一方面，要把经济发展的重点从偏重产值转向提高经济效益，从粗放型转向集约型，提高科技在经济中的贡献率。同时要将发展重点从第二产业向一、三产业转移，加快第一、三产业的发展步伐，提高一、三产业对财政的贡献率，以理顺一、二、三产业的关系。

2.夯实“两个基础”

利用农村基础设施建设增加农民收入。农村地区的基础设施项目如修筑乡村公路，架设乡村电网，建立自来水系统和广播电视接收、发送装置等，投资规模一般不大，投资较为分散，具有投资少、工期短、见效快和经济效益直接的特点，对于当地的经济发展具有启动作用。由于农村基础设施建设多为劳动密集型，使用建设当地的农村劳动力居多，因而能够增加农民收入和购买力。而且建成之后基础设施可以直接对农村经济产生正面效应，大幅降低农村经济活动的交易成本，减少不确定性和风险，促进农村经济和各项社会事业的顺利发展，增加农民收入。良好的农村基础设施是城市文明向农村延伸的通道，有助于推进农村工业化、现代化和城市化，有助于缩小城乡发展差距，为广大农村居民参与经济发展，分享现代政府提供的公共产品和公共服务创造必要条件。

加强农村基础教育，改变落后思想观念。教育可以改变落后观念，落后地区经济长时间未能得到发展的一个重要原因就是当地人民思想观念落后，向往富裕的同时惧怕商品经济及市场经济带来的风险，也有的是根本不愿融入市场经济中，只求温饱不思进取是其典型心态。要从根本上改变地方落后的局面，我国中央政府应加大对乡镇政府转移支付力度，加大义务教育投资，增加农民受教育时机会，努力从下一代人着手改变落后的思想观念和思维方式，同时要创造更多的机会及环境让农民了解和接触外界，以此开阔眼界和改变思想观念，增强面对市场经济的能力。

（二）合理界定乡镇政府职能范围

公共财政是市场经济财政，是弥补市场失灵的财政，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动。公共财政的内在属性是“公共性”，其“公共性”就是市场失灵的“公共领域”，就是满足社会的公共需要，其实质就是向社会提供公共产品或服务。根据公共产品或服务受益范围的不同，公共产品或服务的供给具有明显的层次性，将公共产品划分为全国性的公共产品和地方性的公共产品，其目的是如何正确处理中央政府和地方政府的关系，如何正确划分中央财政和地方财政的公共支出责任。受益范围遍及全国的公共产品或服务由中央政府负责提供，而受益范围主要是地方的公共产品或服务，则应由地方政府负责提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。

乡镇政府是我国行政层级组织中最底层的一级，直接面对农民。依据公共财政理论的上述原则，乡镇政府的职能应分为两类。第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共产品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两个部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共产品和服务，如高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共产品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设（如灌溉排水设施、防洪设施等）、小城镇或集镇基础设施建设（如下水道、路灯等）、水土治理和环境保护，这些公共产品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。

根据财政分权理论规范的要求，乡镇财政的职能应与乡镇政府的上述职能相一致，主要是提供辖区内居民和农民需求的公共产品和服务，具体包括：具有外部性，收益和成本不外溢出本辖区的地方公共产品，如公共安全、城乡道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共产品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨县乡的公路建设、区域水土治理、环境保护等；具有一定规模经济、收益可排它的物品，如医疗、文化以及其他一些社区福利项目；基本的政府运作和行政管理项目。

3.完善转移支付制度

如果上级政府是为了达到实现资源再分配的目的，那么无条件的一次性补助比较好；如果是为了增加地方某些方面的财政支出，不封顶的配套补助可优先考虑；而一般不选择封顶的配套补助与一次性的分类补助。对于我国大多数经济不太发达乡镇政府而言，随着农业税制改革的深化，财政收入的来源受到制约，要较好地提供农村公共产品和公共服务是非常困难的。因此，必须在界定县、乡两级政府职能，进一步明晰各自事权的基础上，规范各级政府尤其是县级政府对乡镇政府的财政转移支付制度。

（1）明确县市对乡镇的转移支付目标

财政转移支付制度因对象不同，往往政策目标也不尽相同。一般而言，财政转移支付有四个目标。第一，平衡纵向财力分配。不同的税收制度取向形成了不同的政府间财力分配格局，依照税收制度的初始安排，各级财政很难在本级收入和本级支出中谋得平衡。转移支付制度可以平衡政府间财力再分配，弥补地方财政因制度原因造成的收支缺口。第二，平衡横向财力分配。由于资源察赋和经济基础不同，即便是相同的税收努力程度，不同辖区获得的自有收入以及辖区居民所享有的公共产品和服务都会存在差异。同一级次的不同政府间存在的这种横向财政支出差异可以通过上级财政转移支付解决。第三，校正辖区间外溢效应。市场机制作用下，由地方财政负责支出的具有正外部效应的公共产品会出现供给不足的情况。公共产品收益辖区间外溢与成本的辖区内分摊，需要引入财政转移支付制度，通过由更高层次的财政部分承担公共产品的外在成本。第四，控制地方财政支出。财政收入的政府间分配有意限制地方政府的自主性，拒绝赋予地方政府筹集收入的权利，这就使转移支付成了地方政府收入来源的一个组成部分，进而通过控制转移支付间接影响下级财政的支出。

在上述转移支付四个目标中，财力的纵向平衡和横向平衡是两个主要的目标。对于我国乡镇政府而言，在经济发展初期的主要职责是基础设施建设、基本生活保障以及基本公共产品的提供等。如果乡镇政府没有足够的财力来保障上述任务的完成，那么会阻碍社会的发展。随着分税制改革的深化，纳入中央与地方共享税收的范围不断在扩大，属于地方的税种越来越少，税收开征权限又集中在中央，加上农业特产税、农业税的逐步取消和农村税费改革的全面到位，乡镇的可用财力缺口越来越大。要解决这一问题，主要依靠中央和省、市财政的转移支付，因此纵向平衡是首当其冲的目标。

随着经济发展水平的提高和社会的发展，人们对公共产品和公共服务的需求会越来越旺盛。由于地域之间差别较大，财力差别悬殊，政府提供公共产品的能力相差也会很大。从其他国家的实践来看，财力的横向平等或者是它们的目标之一，或者是唯一目标。我国国土面积巨大，地理环境与经济发展程度落差大，横向平等目标应该是政府的必然选择。也就是说，财政转移支付首要考虑使不同收入水平的人都能享受到基本的公共服务，特别是在经济发展到现在这个阶段。

（2）确定县市对乡镇的转移支付模式

在确定转移支付目标后，就要选择一种符合县、乡级政府间实际情况的转移支付模式。一般而言，财政转移支付可以划分为无条件转移支付和有条件转移支付两类。无条件的转移支付又称一般目的的转移支付，是指地方财政可以按照自己的支出意愿使用的转移支付额度，具体包括均衡补助和税收收入分享两种形式，是政府间转移支付的主体。均衡补助是以促进地区间基本公共服务均等化为政策目标。对于上级财政有条件的转移支付往往又根据转移支付资金是否需要下级财政配套使用，进一步分为有条件需要配套和有条件不需要配套两种；根据下级财政使用转移支付资金额度是否有限度，可以分为有条件无限额转移支付和有条件有限额转移支付两种。

我国发生赤字与债务的乡镇往往是财政缺口大，公共产品提供不均等。财政转移支付主要的目的是平衡财政收入，均等各乡镇之间的公共产品提供，所以应该建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的转移支付复合模式。其中，县、乡两级应该建立以一般性转移支付为重点的模式，有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控乡镇社会发展，解决特殊情况的工具。

3.选择县市对乡镇的转移支付方式

从我国目前县乡之间财政转移支付制度来看，主要是在分税制财政体制下，采取了各种各样的财政政策，承包制的色彩依然浓厚，虽然激励与约束的效果有些还是很不错的，如浙江省省与市县间“两保两挂”的财政政策被广泛地延伸到了县与乡镇之间，使乡镇财政的预算内赤字得到了有效控制，甚至弥补了以前年度的累计赤字，但横向间财力平衡的目标还是没能很好地实现。从国际上的通行做法来看，舍弃“基数法”，利用公式分配转移支付资金，是我们将来必然的选择。

（三）强化乡镇财政管理

治理乡镇赤字与债务应区别债务的不同性质分别进行处理，有的需要化解，有的则需要规范。

1.建立乡镇债务监控机制

建立严格的债务投资决策责任机制和财政偿债机制，避免投资决策失误。实行投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定、设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。乡镇财政要通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资效益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，专项用于各种政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。建立健全地方政府担保机制。对于市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构直接联系方式，财政不予担保；对于确需财政担保的技术性和公益性项目，一定要从实际财力和承受能力出发，实事求是，减轻担保债务风险。同时，要建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。

2.完善乡镇预算约束和监督机制

要加强预算收入管理，保证及时足额入库。年初收入预算的编制要坚持“积极稳妥”的原则。在预算执行中，强化收入均衡入库机制，不断完善征管办法，依法组织财税入库，确保财政收入按计划及时足额入库。要健全预算支出管理制度。在可用财力有限的情况下，要硬化预算约束，做到按计划、按制度、按用途拨付财政资金。坚持以确保财政负担人员工资的按期发放、确保农科教公检法等重点支出、确保财政收支平衡的原则，积极深化部门预算、政府采购、国库集中收付制等支出改革，为规范财政赤字与债务管理提供制度保障。要切实把好监督关。提高预算编制的透明度，加强预算编制的完整性，增强预算信息质量的真实性，落实预算监督的法律性。乡镇财政除了加强部门预算编制外，应公开项目预算的编制和执行程序。加快预算内外统一合并编制预算的进程，使乡镇财政预算反映的信息质量得到大大提高。完善财政监督的制度设计，消除制度上的漏洞。

中国乡镇财政的运行与监管研究：应对乡镇财政赤字与债务的策略

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