乡镇财政赤字与债务形成原因：中国乡镇财政的运行与监管研究

我国乡镇赤字与债务的形成并非一朝一夕之事，是伴随乡镇政府的建立和发展长年积累下来的，只不过随着近年来经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革的全面实施，才完全暴露和引起重视的。

乡镇赤字与债务产生的直接原因是乡镇财政收入满足不了快速增长的支出需求的结果。从资金来源分析，乡镇赤字与债务主要由向上级财政借入周转金（1998年以后已经取消）和上级财政的资金调度；向银行和其他金融机构贷款；向部门和个体私营老板借款等构成。乡镇隐性赤字主要是借贷和挤占公用经费，或因无资金来源采取挂账欠付的办法。从用途来看，乡镇债务主要用于基础设施，如农田水利、乡村公路、中小学校舍、“普六”“普九”的教育工程及乡镇企业的建设等；显性赤字则主要用于人员工资及补贴、机构运转、改善办公条件等方面；隐性赤字主要表现为拖欠职工医疗费、差旅费，拖欠单位水电费、电话费、汽车燃料修理费、接待费、工程款等。

（一）乡镇财源基础薄弱

改革开放以来，我国农村虽然发生了翻天覆地的变化，但自20世纪80年代以来，农村经济发展速度明显慢于城市经济。在我国中西部地区，大多数乡镇目前还都处于传统农业阶段，农业总产值在国内生产总值中占一半以上比重，第二、第三产业所占比重较小。在农业产业中，又以种植业为主，其中粮棉生产占有很大比重，是一种典型的传统农业经济。乡镇经济发展的这种特点，使乡镇财源缺乏，财政收入增长后劲不足，不能满足支出增长的需要，出现财政赤字和用债务弥补缺口也就在所难免了。

1.财源结构单一

目前，许多乡镇本来可以启动的财源和生财的门路，没有得到应有的开发。一些农业、贫困乡镇长期靠吃农业而且农业仍然长期停留在粮食的单一生产上，忽视了多种经营与农工商联合开发。乡镇以农业为主的生产特征决定了乡镇财源结构的单一性。当前乡镇农业生产中先进技术和设备的使用还十分有限，从事农业生产的主要是农业劳动力，农业生产仍然是广大农民和乡镇财政收入的主要来源。虽然少数发达地区和沿海开放地区乡镇企业、民营经济迅速崛起、壮大，外向型经济也有了一定程度的发展，初步改变了单一型的财源结构，但不论是发达地区还是欠发达地区，无论是沿海还是内地，乡镇范围内第三产业的发展还远未跟上经济发展的整体水平。所以，从乡镇经济发展总体上看，单一的产业结构虽然正在转变，但多元化的财源结构尚未真正形成。从财源的所有制结构来看，乡镇经济仍以公有制、集体所有制为主体，个体、私营经济所占比重很低，发展乡镇企业所提倡的多层次、多形式、多成分共同发展，乡镇办、村办、联户、户办和集体、个体、私营、联营、合资一起上的格局没有真正形成，基层财源结构单一的局面难以打破。

2.财源总量不足

由于乡镇财源结构不尽合理，导致乡镇财政总量贫乏，主要表现在以下几个方面。

（1）支柱财源数量少

绝大多数乡镇财源主要来自于乡镇企业的重点大户。这些企业在内外环境不断变化的形势下，有的应变能力差，经受不住激烈的市场竞争，一些已发展起来的乡镇企业步履艰难，使骨干企业生产萎缩，效益下降，数量减少。

（2）群体财源建设不够

乡镇私营经济、个体经济从整体来看数量少、规模小、财力薄弱，尚未形成财源群体。在乡镇多种经营开发方面，如何更有效地利用各种自然资源，发挥本地优势，发展规模经营基地，还有许多工作要做。一方面有些乡镇政府对农村多种经营基地开发没有系统地组织领导，缺乏及时的市场导向，服务体系不健全，使多种经营生产盲目性大。另一方面，生产品种单一，基地规模小，并且零星分散，加工增值的意识差，手段落后，大部分产品都是以原材料形式经过简单的初加工后出售，没有或很少通过深加工来增加收入，这种小而散的生产经营格局，使多种经营基地难以形成区域规模，阻碍了商品生产的发展和商品率的提高，群体财源的开发也受到了抑制。

（3）财源的技术含量低

农业是乡镇财源的主体，当前，农业仍然是以传统的耕作方式为主。虽然经过几十年的努力，农业机械化程度有了较大程度的提高，但由于受农业人口多、农业劳动力整体素质偏低等因素的影响，除少数发达地方外，一般乡镇农业的现代化程度不高。同时，由于受资金投入的不足和传统观念的束缚，农业新技术的推广应用还有相当长的路要走。另外，大多数地方的乡镇企业发展环境并不理想。在乡镇经济发展战略、财源建设重点中，不少地方提出要重视乡镇企业，也提出了乡镇企业超常规发展的目标和要求。但在实际工作中，人、财、物的安排与工作重点并不在乡镇企业上，乡镇企业发展难度大，困难多。

（4）财源不稳定

乡镇的基础财源是农业。近年来，随着农业产业化进程和“二高一优”农业的推广，农业对财政收入的贡献率有所提高。但由于自然灾害频繁，许多地区水、旱、沙、雪、虫等灾害时有发生，目前。大体上“靠天”的农业主体财源极不稳定，一遇灾害就遭重创，且及时恢复的信心严重不足，深感困难。全国每年有一半以上的地方遭受水、早、沙、雪、虫等自然灾害的袭击，农业因灾损失达三成以上。此外，以乡镇企业为主的支柱财源，由于科学含量低、产品质量差，管理水平跟不上，难以在复杂多变的市场竞争中站稳脚跟。加上资金补充不足，产品结构单一，一旦该产品失去市场竞争力，就会被淘汰。不稳定的财源，严重影响了乡镇的可用财力，也不利于财源建设和各项事业的长远规划，最终制约着乡镇经济的发展和社会的进步。

（二）乡镇财政职能的越位

随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，特别是政府投资型企业逐渐从竞争性领域退出，政府的职能以及与政府职能相一致的财政职能已经发生了根本性变化。政府的主要工作从过去直接参与经济建设，转变到构造为经济建设服务的外部环境，以及满足社会对公共产品的需要上，财政也因此具有“公共财政”的性质。乡镇财政也应适应这种转变，调整和规范财政职能，主要职能应该转到满足农村公共需要，为农村提供公共产品上来。但考察我国乡镇财政的现状，与规范的公共财政要求相比，乡镇财政职能在实践中发生了越位。

1.介入了竞争性领域

由于计划经济体制下政府职能惯性的延续和政府官员的利益冲动，乡镇财政常常直接组织经济或者干预农户生产。这种越位行为产生的直接动力，来自于财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成后获得的扩大自主支配财政收入的政策空间；还来自于可以在短时期内依靠政府控制的资源和拥有的权力获得部分财政收入，改善乡镇财政的状况。但这同时产生了诸多负面影响，主要是干预了市场，增加了乡镇财政的支出；同时随着市场形势的发展变化，乡镇政府创办的企业或严重亏损倒闭，或通过转制形式出售，但当初为企业和维持企业运营以政府名义积累的各种债务不可能随企业破产、转制而消亡，成了乡镇财政的沉重包袱。据农业部调查，全国许多地方的存量负债中有很大比例是以前年份脱离客观实际兴办乡镇企业，先天发育不良，后天管理混乱导致亏损或倒闭转给财政的债务，乡镇一级为兴办企业承担的债务达到779.1亿元，占乡镇债务总额的41.7%。

2.承担了上级财政的支出责任

乡镇财政承担了部分该由中央或省级政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共品，而计划生育以及部分农业生产支出并不反映农民的偏好。另外，在与上一级政府或中央政府共同提供公共产品和公共服务时，乡镇财政承担的份额与其辖区居民所获得的收益相比明显是不匹配的，如农村义务教育、乡村道路等农村基础设施建设等。据国务院发展研究中心的一项调查显示，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地（市）负担，由中央财政负担的甚少，我国义务教育经费投入主要压在了乡镇财政的头上。而义务教育不仅对受教育者个人、家庭、社区有好处，而且对整个社会的发展都有裨益。乡镇道路、水利工程等基础设施的建设也具有溢出效益，虽然当地农民从中受益，但城市及辖区外其他居民也是主要的受益者。按照“谁受益、谁负担”的原则，这些公共产品和准公共产品生产投资应该按其实际的受益情况由中央和地方各级政府分别承担。然而，在过去这些投资几乎完全或绝大部分由乡镇政府承担。再次，乡镇财政对部分属于俱乐部性质的产品没有按受益原则征收使用者费，致使这些公共品和服务的财政资金不足，增加了乡镇财政支出压力，也难以满足辖区内居民的需求。诸如卫生医疗、文化体育及其他一些社会福利项目，其生产具有规模经济，消费具有排他性。这些公共物品和公共服务，由乡镇政府组织生产、并征收使用者费是合适的，而实际上是基本上由乡镇财政预算内全额负担，加重了乡镇财政的负担。

乡镇财政职能越位所导致的直接结果是财政支出的不断攀升。对于乡镇财政而言，受乡镇经济发展缓慢的制约，预算内财政收入相对比较固定，增长不快。为了满足财政支出超常规的增长，乡镇政府就不得不寻找增加预算外收入和自筹收入的途径。

（三）财政管理中的制度性缺陷

1.乡镇一级事权与财权严重不对称

1994年的财税体制改革以改革税制、实行分税制财政体制为主要内容，更加注重财政收入的向上集中。就中央政府而言，其成功之处在于在短期内提高了“两个比重”（即指全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重），壮大了国家财力，中央财政的宏观调控能力进一步强化。全国财政收入占GAP的比重从1993年的12.6%上升到2001年的17.1%；中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%上升到2001年的52.4%。但对各级地方政府来说，其弊端也是显而易见的，除了地方各级政府财力在增量中享受的份额越来越少外，一个突出的矛盾是，纵向的财权、事权关系不对称，基层财政尤其是县、乡财政困难加剧。

在分税制财政体制下，消费税全额和增值税的75%上划中央，加上2001年开始实施的所得税分享改革，企业所得税和个人所得税两大地方税种的一半以上上划给了中央，留给地方的是数额偏小、征管偏难、潜力有限的税种。在构筑省以下分税制财政体制过程中，中央政府集中财力的做法被地方各级政府自上而下广泛效仿，省、市两级财政在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入、地方固定收入进行了分成，如河南省的做法是“两税”增量的30%部分，省财政分享15%，市级财政分享5%，县财政仅分享10%。江西省实行“八税共享”，即资源税、土地使用税、印花税、土地增值税、个人所得税、房产税、遗产税及证券交易税等八项地方税收中的40%为省级收入，市级财政分享“八税”的10%，县财政分享50%。通过省、市、县的层层集中调控，最后划分给乡镇财政的收入基本上只剩下农业“四税”的一部分和工商税收中的一些零散税种，缺乏对乡镇财政起支柱作用的主体税种，致使乡镇财政运行在短期内面临着比较大的困境，尤其对一些老、少、边、穷地区，财政收入更难以持续。而且，县、乡两级财政基数划分不合理且变动频繁。分税制实施以后，部分县（市）为保本级支出盘子，相应减少或取消了对乡镇的体制分成，即使有的按税种划分收入，确定了对乡镇的分税制体制模式，但在收入上也偏重于县级。另外，中央集中了消费税和75%的增值税后，对地方以1993年为基数进行返还，但有的地方对下没有确定资金预留比例，只是采取非规范化的借款办法，有的地方则人为地压低这一资金比例，从而造成乡镇财政资金异常紧张，形成了财权关系调整上的倒金字塔结构。

在事权关系上，一方面，随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的不断加深，市场与政府的关系在调整中逐步明晰，政府的事权也逐步明确，基层政府中过去通过税费、摊派方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，基层政府事权呈扩大的趋势。另一方面，由于分税制只解决了税收的划分问题，而对各级政府应该承担的职责划分却不甚明了。这就导致乡镇政府要承担本应由中央政府或其他上级政府应该的职责，如农村的卫生、教育、道路、水利、电力等公共事业和基础设施建设。因此，与省、市事权变化相比，县、乡镇政府上在事权关系调整上的呈正金字塔结构。

这种财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势形成了明显的不对称，其结果是乡镇财政无力保证各项严格规定的必保的支出。为了完成各种职责任务，乡镇政府只好或者留下财政赤字，或者大举借债，或者向农民转嫁负担。

2.财政转移支付制度不够规范

对于乡镇财政而言，转移支付制度主要在乡镇主体税收收入不足以提供公共产品和服务时，用于弥补财政收支缺口，其首要目的是保证不同经济发展水平乡镇和不同阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中。就中央与地方政府而言，我国现行转移支付制度存在很多问题，主要是问题如下：

（1）缺乏规范性。1994年我国进行财税体制改革后，形成了税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支付模式。这种模式的转移支付是以基数法为依据，不尽科学、合理，也不规范。1995年财政部设计实施了《过渡期转移支付办法》，改革传统的以基数法为依据的转移支付，初步改变了我国转移支付的决定机制和分配方式。但在方法上仍然存在着一定的缺陷，同时分配中人为的调整因素仍然比较大。现行的转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而对省级以下财政虽有指导性意见，但没有统一方案，也无法有一个统一的方案，具体政策设计因省而异，五花八门。

（2）转移支付制度与分税制存在冲突。由于分税制改革很大程度上保留了地方各级政府的既得利益，而转移支付是在确保省级财政调控能力的基础上，在本省区域内尽量实现均等化目标，分税制与转移支付政策推行事实上形成了目标冲突。

（3）转移支付规模偏小。过渡期的转移支付办法就其内在机制而言，由于是建立在标准收入和标准支出基础之上，因而具有广泛的均等化功能，但是由于力度偏小，尚不能对地区均等化起到实质性作用。对于经济欠发达的地区，由于近年来各种资源要素不断向经济发达地区集中，自身的造血功能不断减弱，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。

再来看县与乡镇之间的财政关系。虽然经过了多次的调整，政策也千差万别，但县与乡之间事实上始终是一种财政承包体制。这种承包制一方面由于游戏规则的制定权掌握在县级政府手中，乡镇政府始终处在被动、服从的不平等地位，因此它始终是有利于县级政府，以保证县级政府收支为基本前提，其结果是乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴；另一方面由于缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助量的多少没有明确和严格的事权为依据，难以排除拨款的随意性，最终导致一些乡镇政府依赖补助过日子，而另一些乡镇政府缺乏财政自主权，可用财力严重不足，又面临巨大的支出压力，就不得不在制度外谋求资金收入。在乡镇企业比较发达的地区或地处城市郊区的乡镇，这些制度外收入可以从乡镇企业剩余或土地收益中获得；而在广大以农业收入为主的农村地区，乡镇的这些收入除了在农民头上直接征收外，就只能在财政预算上留下硬缺口，或者就是举借债务。

3.约束软化和监督乏力

在支出预算编制方面，长期以来，我国乡镇财政一直按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法有其合理之处，如按功能编制支出预算便于经济分析，按“基数法”编制支出预算较为简便。但这种预算编制方法存在明显不足。

（1）预算编制粗糙，内容简单，缺乏详细具体的明细资料，各项收支一般只按“类”列出一个预算数，没有将预算指标细化到具体单位和项目，不利于乡镇财政的监督，不利于合理控制支出。

（2）编制方法不科学。“基数法”以支出基数为基础，本身就有基数合理与否的问题。多年沿用下来，预算套预算，使本年度核定的支出指标与实际情况差距较大，同时僵化了财政资金在部门之间的分配格局，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。

（3）支出预算科目的设计不科学、不规范，不能从不同的角度全面反映乡镇政府的事权和财政支出金额，因而不能满足细化预算的需要，也不便于对预算执行情况进行准确分析。

（4）预算编制中人为因素较多，随意性大，程序不规范，缺乏科学的论证和长期规划。预算编制是一项与社会、经济发展密切相关的重大政府活动，应由多方人士参与协调论证，接受社会各界的监督。而目前乡镇的预算编制基本上是由财政部门内部少数几个主要人员负责编制，有的乡镇财政所甚至只有预算会计一人编制，由于人手少，掌握的情况难免不准确、不全面，无科学标准可依，编制随意性强，人为因素大，预算质量不高，透明度有限。

从预算执行来看，乡镇财政预算是乡镇政府有计划地配置和分配乡镇财政资金的重要手段。预算一经乡镇人民代表大会审查通过，就成为乡镇政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但实际执行中，一方面由于乡镇人大缺乏监督财政的经验，其工作仅限于形式、程序上对年内预算的批准和确认，对财政预算的审议不够严格；另一方面，由于乡镇人大平时对财政预算执行情况监督不够，部分乡镇在实际执行预算过程中随意性大，调整预算很少通过乡镇人代会，导致预算数和决算数的差异较大。同时，由于乡镇预算内外尚未集中统一管理，预算外资金游离于财政监督之外，一些不合理、不合法开支在预算外列支。这一切都为财政支出超预算的产生留下了隐患。

在乡镇财政预算监督方面，由于预算编制较粗，乡镇财政很多资金不能落实到具体项目，不利于乡镇人大代表履行对本级预算审查和监督的职责。在乡镇财政部门内部对预算管理也缺乏内部监督和制衡机制，预算编制和执行都没有财政监督人员参与，在客观上给财政监督造成了障碍，从而人为导致财政监督缺位。即使买行监督，也只不过是预算执行结果的事后监督，根本不可能进行事前、事中监督，内部监督乏力。

乡镇财政预算管理在编制、执行、监督方面的上述薄弱环节和不足，使乡镇政府不按国家法律的规定，擅自打赤字预算、留硬缺口和大量举债成为可能，甚至在某种程度上是纵容了这种行为的发生。