乡镇财政赤字是指乡镇政府由于财政支出大于财政收入，造成财政收支不平衡而形成的差额。乡镇财政预算赤字包括一般预算赤字和基金预算赤字。乡镇财政预算外赤字指除按国家规定纳入预算管理外的收入超分配形成收入小于支出的差额。从表现形式来看，乡镇财政赤字还有显性与隐性之分。乡镇财政赤字的弥补一般通过举债来进行的。可见，乡镇财政赤字与不良债务在本质上是一致的，均源于乡镇财政收不抵支的困境。......
2023-08-15
乡镇财政赤字与债务的经济效应研究成果
【摘要】：一方对资金有需求，另一方资金有剩余，于是双方经过协商签署协议，乡镇债务应运而生。因此，乡镇负债风险很大，如果处理不好，会产生一系列的严重后果。另一方面，在赤字和债务重压下，乡镇干部行为已经发生错位。而在目前乡镇负债严重，财力紧张的状况下，维持本级政府的运转尚属不易，更无力进行农村各项基本建设，至于偿还以往在这些项目上的负债，更是无从谈起，长此以往，将严重制约农村经济的持续发展。
（一）积极的经济效应
乡镇政府以各种形式适度举债，对缓解农村经济发展中的资金不足，促进农村经济建设及各项社会事业的发展，增加农村就业，保持社会稳定都有一定的积极意义。
1.弥补农村发展资金的不足
乡镇经济增长受人口增长、劳动生产率、资源丰裕程度、教育水平和投资等诸要素影响，其中资本在诸要素中占有举足轻重的地位。长期以来，我国工业化的经济发展战略导致国家投资过多地向城市和工业倾斜，致使农村和农业资金投入严重不足，农村经济基础薄弱、基础设施落后，缺少经济发展的后劲。尽管中央一再强调农业和农村工作的极端重要性，中央和省级政府对农业投资总量也一直在增长，但是，农业投资在中央和省级政府投资中的相对比重仍较低，中央和省级政府对农业的投资力度一直不够。同时，由于农业经济对地方财政的贡献相对较小，造成地方政府缺乏对其投资的主动。农村和农业发展迫切需要资金投入，乡镇自身积累有限，通过借债取得发展资金便成为必然。
2.促进经济增长
乡镇债务中有相当部分用于农村产业结构的调整、基础设施建设、农村教育发展等方面的投入。农业投入的加大，促进了农村基础设施的完善，改善了农村生产条件；提高了农村文化水平和农民的整体素质。优化了农村产业结构，加快了高效农业的发展，这都极大地促进了农村经济的发展。同时，乡镇债务资金加大了乡镇政府组织公共产品的提供，乡镇公共产品的生产为农民提供了就业机会，提高了农民的收入，促进了乡镇消费、储蓄水平的提高，带动了乡镇以及整个国民经济的发展。
（3）促进农村资金的流动，实现资源的合理配置
随着农村经济的发展，农民收入的提高，部分农民手中出现了剩余资金，而乡镇政府却缺乏提供公共产品和公共服务所需的足够资金。一方对资金有需求，另一方资金有剩余，于是双方经过协商签署协议，乡镇债务应运而生。乡镇债务形成本身使资金由农村剩余方流向农村需求方，促进了资金的流动，实现了资金资源的合理配置。同时，促进了农村金融市场的发展，为农村市场经济的建立奠定了基础。
（二）消极的经济效应
乡镇政府以信用方式取得的债务收入如果用于弥补赤字等政府性开支，这种以市场方式取得的资源用于市场机制无法配置资源的领域，其经济收益则难以确保；如用于生产性投资，这种资源的配置，对政府效率要求很高。因此，乡镇负债风险很大，如果处理不好，会产生一系列的严重后果。
1.制约乡镇及农村经济的发展
在目前大多数乡镇财政财力拮据、债台高筑的情况下，财政用于支持经济发展的财力捉襟见肘。长此以往，将会不断形成新的赤字和债务，严重影响农村的健康发展，其后果会造成农村市场的进一步萎缩，使业已存在的通货萎缩和市场需求不足的压力进一步加大，不利于宏观经济的协调发展。
2.妨碍乡镇政府职能的全面行使
一方面，适应市场经济发展和公共财政制度的要求，乡镇政府要退出生产经营活动，把主要职能转变到承担本地区的社会管理、为公民提供公共服务以及为经济建设创造良好的市场环境上来。但由于乡镇财政困难，致使乡镇政府无法正常地履行这些职能。
另一方面，在赤字和债务重压下，乡镇干部行为已经发生错位。长此以往，将会导致政府行为的赢利化和商业化，同时不可避免地引发干群关系紧张和社会不安定因素的增加。
3.影响农村公共产品和公共服务的提供
乡镇财政困难客观上无力保障学校正常运转的经费和乡村教师的工资，如果中央财政不加大转移支付的力度，农村义务教育将不可避免地陷入困境。更何况这些年来，一些地方不切实际地进行教育达标，不恰当地推进“普九”教育，已经造成了大量的农村教育负债，这就使本来就紧张的农村义务教育投入更加雪上加霜，农村学龄儿童辍学、失学问题更加严重。与此同时，农村水利、乡村级公路等基本建设也缺乏必要的资金来源。农村经济的发展，农民的脱贫致富，农民收入的提高和市场的扩大，取决于农田水利建设、乡村道路的畅通、农村电力、电信事业的发展。而在目前乡镇负债严重，财力紧张的状况下，维持本级政府的运转尚属不易，更无力进行农村各项基本建设，至于偿还以往在这些项目上的负债，更是无从谈起，长此以往，将严重制约农村经济的持续发展。
4.阻碍农村税费改革的顺利实施
农村税费改革是我国农村的又一次重大革命，其主要目的在于通过改革和完善农村税费体制，从根本上理顺国家和农民的分配关系，切实减轻农民负担。但在乡镇赤字严重、负债累累的情况下，农村税费改革的操作余地和实施效果将大打折扣。这是因为农村税费改革取消了各种税外收费，切实减轻了农民负担，但也使乡镇可支配财力大大减少，这样，不仅巨额的乡镇负债无法消化和偿还，而且政府面临着刚性存在的支出压力。同时，一些地方的农民以债抵税的状况，影响了农业税的征收，使乡镇政府总财力进一步减少，造成恶性循环，从而制约农村税费改革的顺利实施。
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