乡镇财政预算监督：制度框架与政策改革

（一）人大预算监督的法律规定

人大预算监督权的法律含义是指在预算案的形成、审批和执行全过程中，人大作为国家权力机关进行监督和督察的权力。概言之，人大预算监督权辐射到预算的整个过程。

1.人大预算监督法律的立法进程—以山东省为例

1990年10月30日由山东省第七次人民代表大会常委会通过《关于财政预算审批监督的若十规定》，是全国范围内较早关注人大预算监督的法律规范之一。《规定》主要涉及了预算报告的初审制度、预算的部分变更和调整的处理等，应该说，从当时的法制状况来说，《规定》具有很重要的指导意义，而且这一法律规范对其他省份也产生了良好的影响。但不可否认的是，《规定》的结构非常简单，一共不过十几条。另外，《规定》尚未认识到人大在编制预算阶段进行监督的必要性，对预算编制监督权几乎没有涉及；在人大预算审批权方面，也仅有较为粗略的规定；在预算执行监督权方面，预算变更较有大的调整，预算执行监督权并没有大动作的调整。

山东省在《规定》的基础，颁布了《山东省省级预算审查监督条例》（简称《条例》）。《条例》在以下方面取得了较大的进步。第一，监督范围更加周密：包括总则、预算编制和审查、预算执行监督、决算审批、法律责任和附则等六章40条，其规定更为详细。第二，将人大预算监督权的行使主体进一步明确为省人大常委会和财经委员会，尤其是明确规定了财经委在预算监督方面的重要地位和职责。第三，将预算初步审查制度纳入立法视野，包括省财政部门应当提供的各项材料以及财经委初步审查的主要内容等。第四，进一步丰富了对预算执行监督权的规定。

2.人大预算监督法律规定存在的问题

（1）从中央层面上看

第一，宪法和组织法。我国宪法和组织法对人大及其常委会审批监督预算的规定都只是原则性的授权规定，而权力的具体行使规范，如人大预算监督权的范围、主要内容、实施程序和操作方法以及与之相适应的机构设置、人员配置等都没有专项的法律规定。因此，人大预算监督权的行使没有直接依据。

第二，预算法律。作为预算监督权直接法律渊源的《预算法》，其规定也过于原则。

首先，《预算法》规定的范围并不周延。例如，人大预算编制监督权作为预算监督很重要的一部分，《预算法》并没有给予足够关注。以初步审查为例，《预算法》规定应对预算草案的主要内容进行初步审查。法律规定使用的“主要内容”是一项模糊规定，并没有统一的标准。另外仅就操作性来说，初步审查的程序如何、采取何种方式、初步审查的法律后果如何等，都毫无规定。其次，关于预算审批监督权的规定也有待进一步细化。《预算法》规定了各级人大有权行使预算审批监督和执行监督，但是对权力行使的条件、程序、方式等细节问题并没有涉及。再次，关于预算调整，虽然《预算法》规定在预算执行中因特殊情况需要增加收入和减少支出（即进行预算调整）时人大有权监督政府的预算调整，但是，它没有进一步明确定义“特殊情况”的内容，也没有明确说明哪些特殊情况需要通过预算调整来解决，哪些需要动用特殊用途的预备费来解决，此其一；其二，《预算法》规定只有当预算调整后预算仍然不平衡时才需要报人大审批，而没有规定预算调整后达到平衡是否还需要人大审批。这就为政府在人大监督之外进行预算调整创造了机会。例如，在年初编制收入预算时留有余地，执行中尽量多收，从而形成一部分政府可以自由支配的资金，从而使人大对于预算调整的审批形同虚设。

（2）从地方层面上看

目前，随着全国人大制定预算监督条例，到2017年年底，有近30个省、区、市人大常委会通过了有关人大预算监督的条例（如表6-7所示）。这些条例在一定程度上弥补了前面分析的那些法律制度上的缺陷，有助于加强人大的预算监督。然而，对这些条例进行内容分析不难发现，各省人大常委会制定的这些条例还存在许多严重问题，如对超收收入使用的审查监督、对预算外资金使用的监督、编制综合预算、对违法行为的检举和控告、就重大问题举行听证会以及人大代表是否可以提出预算修正案等事关地方预算监督实效的规定，绝大部分地方的预算监督条例都没有涉及。至于其他对于人大的审查与监督至关重要的事项，如初审方式及其意见反馈方式等，过半数（或近半数）的省份都没有规定。这就使人大及其常委会在审查和监督政府预算编制和执行时缺乏相应的法律依据，从而难以有效地进行预算审查和监督。因此，为了进一步强化和完善人大的预算监督权，有必要在修订预算法的过程中，全面和详细地规定人大预算审查和监督的各个方面，同时，进一步完善各省目前制定的预算审查监督条例。

表6-7　各省人大预算审查监督条例的主要特点

（资料来源：http：//www.chyxx.com/）

（二）人大预算监督的基本制度

1.预算编制

（1）人大行使预算编制审查权的依据及内容

就预算编制权和议会的预算监督权来说，在现代国家，前者一般由政府行使，而后者则专属于议会享有政府编制预算的原因包括：第一，政府是财政资金使用的直接参与者，对资金的来源、流向和使用有最直接的认知，是最具效率的编制者；第二，客观上，让议会行使预算编制权力存在诸多困难。这些困难包括：议会人员的专业背景不足以应付复杂的预算编制工作要求；议会对预算资金使用的信息知悉不全面；议会并未直接参与财政资金使用全过程等。议会对预算编制权的让渡并不代表其在预算编制监督上的丝毫放松。议会预算监督权辐射到预算的整个过程，对政府的预算编制权也不例外。一直以来，各国议会都密切关注预算编制过程中的监督权的行使，这与中国人大更为重视预算审批监督和执行监督有一定差异。此外，由于时间上的限制，议会预算监督不可能对预算法律文件中的每一个细节都进行微观性考察，故从源头上监督预算编制工作显得尤为重要。议会在预算的萌芽时期，即预算编制阶段，通过各种方式对政府预算编制行为进行法律监督，将起到未雨绸缪的作用。而且，只有纳入议会监督轨道的预算草案，才有可能是社会公众所普遍接受的预算草案。

预算编制监督权的审查范围包括两个方面。一是政府、具体负责编制预算的部门是否按照一定的原则编制预算；二是预算编制机关是否按照法定的程序和方法编制预算。就前者来看，我国一些地方人大财经委已经进行了十分宝贵的探索。具体的做法是，每年在政府安排全年工作会议时，财经委员会派人参加政府的经济、计划、财政工作会议，通过列席会议了解政府全年工作安排的重点，掌握预算编制的指导思想。在预算编制的部署阶段，当财政部门初步确定预算总体格局时，人大的相关机构便主动行使质询权，要求财政部门做出关于预算安排意见的汇报，积极沟通情况。同时，对其中一些重大问题，人大常委会提出意见和建议，供政府讨论预算方案时研究考虑。这种提前介入的方式，使人大的某些意见在编制预算时就被纳入政府预算考虑范围之内，也保证了未来制定出来的预算草案与《预算法》基本原则保持一致性。

（2）人大预算编制审查权落实的关键—初步审查制度

初步审查制度是议会预算监督权体系中的一项重要制度，是预算监督连续性的重要保证议会通过预先对预算草案进行审查，提前介入预算过程，可以对预算运行产生更多影响。通过初步审查制度，议会对预算进行“提前跟踪调查”，并与审批阶段、执行阶段的监督相辅相成，实现对预算的“全程有效监控”。因此，初步审查制度成为预算审议质量得以提高的主要和直接原因，也是改善预算执行现状的基础性工作。

初步审查制度对我国人大预算监督权来说具有重要的意义。

一是人大常委会的财经委员会和预算工作委员会提前介入预算进行初步审查，可以对编制预算的政府和财政部门形成一定的威慑，有利于促使财政部客观编制预算。

二是初步审查制度给人大及其常委会工作带来便利。尽量在常委会上安排对预算草案进行初审，可以弥补我国人代会审议时间过短的弊端。在我国，常委会组成人员既要参加常委会讨论和审议，也要参加人代会讨论和审议，每年还要审议决算，对预算的情况有一个连续的了解。另外，初步审查制度也有利于人大常委会对预算进行更多关注，提高我国预算审批的准确性和科学性。通过初步审查制度，人大常委会的审查报告基本上对上年度预算执行情况做出了客观、准确的评价，对本级当年预算的安排审议意见和建议将更为客观和科学。

我国《预算法》明确规定，国务院财政部门应当在全国人民代表大会会议举行1个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的1个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的县、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行1个月前，将本级预算草案提交本级人民代表大会常委会进行初步审查。

但是我国的地方人大在预算初步审查方面的制度建设还很不到位，尤其是在初审的程序和初审后的法律后果处理规定上还很缺乏。从初步审查的程序来看，包括中国、美国、英国、德国在内的一些国家，在预算初步审查程序上一般都采取了“三读”的程序。“一读”时，财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明，议员们对草案发表他们各自的看法。“二读”时，预算委员会将审查的结果向全体会议报告，然后开始讨论各部预算，并做出修订预算议案的决定。“三读”时，议院就整个预算再次进行辩论，并进行表决。对预算初步审查的结果，各国一般都只规定了初步审查机构的建议权。对报送上来的预算草案，预算初步审查机构在进行初步审查之后，对其中不合理或者不合法的内容，建议相应的编制机构予以修改。如果预算编制机构不按照其建议进行修改，预算初步审查机关还可以在议会召开之际，建议议会对尚未改正的预算草案进行否决，以防止该预算草案获得法律上的效力。这些规定对完善我国的预算初步审查制度都有很好的借鉴意义。

2.预算审批

结合各国经验，议会预算审批监督权的相关制度主要涵盖以下几个方一面：预算修正权问题；分项与重点审批问题、辩论与听证制度、预算被否决的法律后果、预算调整的审批问题。

（1）人大的预算修正权问题

中国《预算法》只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权则语焉不详。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目留用。我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权、因为在中国，行政机关拥有相当大的职权，甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出合理与否，预算审批更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门如果能够赋予人大预算一草案的调整修正权，一方一面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。

（2）分项与重点审批制度

长期以来我国的预算审批一直沿用的是综合审批的方式。所谓综合审批，是指所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种方式意味着预算草案要么全部赞成，要么全部反对，这种审批方式导致或者因为局部内容不合理而妨碍了全部内容的通过，或者全部通过后局部内容不合理而影响全局。而分项审批方式是根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。人大代表就各个议案分别投票表决。随着我国复式预算以及部门预算的不断完善，分项审批在我国越来越具有可推行的条件。

此外，对重大项目还要进行重点审查制度。因为在一定的时间范围内，面对众多的预算草案，议会要做到对所有项目进行逐条逐项审查显然是无能为力特别在我国，人大代表根本没有充分的时间去审查预算草案地方的人代会会期通常为4～5天，期间要审议6个报告，真正审议的时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。而且审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使审查预算表在议会日程安排上没有突出出来。因此，通过建立“重大项目重点审查”制度，议会可以集中精力对某些项目（包括新增收支项目、重点项目、涉及巨额财政资金的项目等）进行聚焦审议，从而有针对性地行使预算的审批监督权。

（3）对预算调整的审批

我国《预算法》规定，在预算执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更，属于预算调整。而追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等都不在此列。根据有关法律，国家预算一经人大代表大会批准，便具有很强的法律效力，非经法定程序不得改变。但是有些部门和地方法治观念淡薄，又缺乏严格的责任制，调整过于频繁，乱批条子、乱开口子现象也时有发生。为规范政府预算调整行为，预算审批制度改革将进一步明确预算调整的概念、界限、范围、程序，规定各级预算在执行过程中，因特殊原因需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入减少3%或总支出超过3%的，或者增加举债数额的，必须依法向人大常委会报批。对于县乡两级政府，由于级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府代以支付的途径加以解决，因此，政府追加预算的权力应予以取消。

（4）预算被否决的处理规定

我国的《预算法》对预算被否决的问题在法律规定上是空白。议会既然掌握着政府的财政法案的批准权，也就意味着政府的财政法案经议会审议表决最终会面临两个命运：要么被批准，要么遭否决工作为成文法系国家，对于如此重要的具有宪政意义的事项应该加以明确。明确预算、决算案遭到否决的法律后果是十分必要的。我国财政法案遭到否决，初步的制度安排可以是要求政府重新编制，也可以由人大和政府相关职能部门协商修改，再经授权的人大常委会进行审批不管采用哪种办法，都真正体现了全国人大的最高国家权力机关地位，最终解决人大对政府财政预算监督权虚置的问题。

3.预算执行

（1）预算年度的调整

根据我国《预算法》第十条的规定，我国的预算年度实行历年制，即从1月1日起至12月31日止。但我国的全国人大会议一般在每年3月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会议后的4、5月份才召开。这样一来，在预算年度开始以后的3～5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。这使预算的年度性和计划性遭到破坏。故而，要么将人代会召开的时间提前至预算年度开始之前，或者将预算年度由日历年度改为跨年制，如5月1日至下一年4月30日为一个预算年度。因为人大开会的会期已经沿袭已久，故而采用第二种方法相对更为简单。

（2）对预算超收的监控

长期以来，由于有关法律缺乏对预算超收收入使用的规定，目前我国政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收入的使用存在较大随意性：资料显示，从2012年至2017年，全国财政收入按预算编制的增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%，而实际增长达17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。两相比较，过去六年，预算增速与实际增速误差达一倍左右，超收收入绝对额也在3 000亿元左右。预算超收作为预算的一部分，不能由财政部门自行决定如何使用，人大必须监督预算超收的使用，超收应该主要用于弥补赤字和其他必要支出。

（三）人大预算监督的组织保证

1.机构

（1）预算工作委员会

1998年全国人大设立预算工作委员会，由此，预算工作委员会成为全国人大预算监督的专门机构但是这项改革并未完全地贯彻到地方，绝大部分省、市一级地方人大近年来设置了预算监督办公室或预算监督委员会，但是到县一级这种预算委员会还尚未建立，很多地方的预算监督权仍然由财经委行使。此外，已建立的预算工委级别太低，只是人大财经委下属的一个工作机构，无法真正和有效地进行预算审查和监督。

（2）预算监督机构的编制和经费

预算监督机构的编制和经费也存在很多问题。这些预算监督机构的编制和经费都是控制在同级党委或者政府手中。从省级人大来看，人大常委会各个部门的编制一般都是由省机构与编制委员会办公室控制的。在很多情况下，该机构既是党委的一个工作机构，又是政府的一个职能部门。有些地方是与省人事厅合署办公，有些地方是单独办公。该机构直接隶属于一个由高层官员组成的机构与编制委员会。人大常委会需要设置新的机构，比如预算审查机构，需要增加各个部门（包括预算审查机构）的编制时，必须先向这个由省委和省政府控制的办公室打报告。这种编制控制使人大的预算审查机构能够获得的编制都非常少，许多省人大常委会预算监督室或者类似机构的编制一般都是5个。然而，目前的部门预算改革要求政府各个部门细编预算，由于人大的预算审查机构只有几名工作人员，因此，预算编制得越详细，这些预算审查机构有效审查预算的可能性也越低。此外，在一定程度上，人大的经费也是由党委和政府财政部门控制的。这也使人大及其常委会无法有效地审查和监督政府预算。总之，这些限制都严重地制约了人大在预算审查和监督方面组织能力的发展。

为了推进各级人大预算监督的深入进行，我们认为，在县级以上人民代表大会中应设立预算委员会，与财经委平级。在组建预算委员会或者拨款委员会时，应该在人大内部将拨款权集中到该拨款委员会，也就是说，不能在人大内部分散拨款权其他的政策委员会可以在各自的专业领域协助预算委员会审查政府的具体政策的合理性，尤其是该政策是否需要。但是，它们不能有拨款权。此外，应该赋予人大在确定自身编制与经费上的一定的自主权。其实，人大要设什么机构、雇用多少人、需要多少经费都应该是人大的权力，应该由人大代表来决定，而不应该完全由党委和政府来决定。

（3）审计部门的归属

从世界各国的情况来看，英美、西欧和众多发展中国家的审计机构都隶属于立法部门，而为数不多的国家采取的是隶属于政府部门的做法。其实，从民主理论发展的历史轨迹中，我们没有办法得知哪种审计归属模式更科学。因为采取何种审计监督模式，必须考虑本国当时的环境，并注重传统之维系，而不能一味追求纯粹理论上的适当性和科学性，而无视这种制度设计是否跟该国兼容。就我国来说，将审计机关归属于人大的想法是不切实际的。况且，我国人大常委会的成熟度和西方议会相比来说还有一定差距，让颇具专业特色的审计机关从属于人大常委会，可能在实效上还不如维持现状。当然，这并不是说不重视审计监督和人大预算监督之间的关系。我们可以通过其他法律如组织法、预算法等的修改，来确定审计监督在保证人大预算监督方面应当做出的努力，同时进一步明确人大预算监督权行使的一些方式，比如听取汇报法、委托审计法等。

2.人员

（1）改革常委会的构成

从全国人大常委会来看，常委会约三分之二的成员，是从国务院退下的部长、资深副部长，从地方退下的省委书记，从军队退下的军人，缺乏真正的工农代表，自然科学和社会科学界人士亦甚少在地方上，省、市、县的人大常委会，也大都是一线转去的官员。这种传统的模式，一方面使“人民代表”的代表性不足，另一方面则使成员的年龄偏大，立法专业水平不足。因此，人大应继续强化吸收法律学、社会学、人口学、经济学、审计学、历史学、政府行政学等方面有深入研究的专家到常委会，提高立法、修订法律的质量。

（2）人大代表的专职化

目前，我国的人大代表都不是专职的人大代表，他们在担任人大代表的同时在各行各业就业，也就是说，人大代表都是“业余的”。在目前这种“非专职化”的人大代表制度下，人大代表的资格更多的是被看作一种荣誉，再加上预算审议时间很短，人大代表进行预算监督的动机和时间保证都是非常有限的。因此，我们认为人大代表应实行专职化。当然，人大代表专职化后，要相应缩减人大代表的规模。

（3）党员代表在人大代表中比重过大的问题

目前，在人大代表的构成中，官员代表占有相当大的比例，而这些官员代表绝大多数都是党员。这给预算民主带来一些问题。因为，预算民主意味着人大代表代表人民来审查政府预算，而且部门预算改革以来，政府预算是以部门为基础进行编制的。如果人大代表中行政官员的比重过大，那么，人大预算监督的能力就会受到削弱。

（4）人大代表的广泛性

人民代表大会要安排工人、农民、弱势群体为代表，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与、最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务。

（四）基层公共预算改革的实践

从2005年7月开始到2007年4月，在浙江温岭市新河镇进行了一个连续三年的公共预算改革试验。改革的方法是将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，镇人大将预算向全镇公开，并举行由人大主持的预算讨论会。讨论会分工业、农业和社会三个小组。讨论的结果向随后召开的人大会议宣布，然后人大代表就预算的具体内容对政府进行询问。之后由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议分组讨论。人大代表可以就预算的内容联名提出预算修正案，并提交人大会议表决通过，从而最终形成该镇的正式预算。

新河镇的改革是由经过选举产生的民意代表—镇人大代表直接参与政府的预算过程，并且将部分参与的预算内容改变为将全体预算向镇人大代表公开，实行让人大代表充分讨论并且在和政府对话的基础之上提出镇人大代表的修改意见。根据这样的意见，政府和人大联合召开办公会议，修改预算的方案，调整有关内容，然后交给人大重新审议，再提出预算修正案，最后表决通过。这样通过的镇政府的预算由于在全部过程实行了透明和参与的做法，已经将原来政府拟定的只有少数人知道而人大只负责通过的预算，改变成了人大代表和群众真正地参与，并向社会公众公开的预算。这样的预算过程就真正具有了公共预算的概念。

目前中国的一些地方政府也在进行公共预算改革，但是仍然是由政府主导。由于新河镇加大了人大的参与过程，这样一来预算改革就有了参与和透明预算的实质改革内容在内，所以，新河镇的预算改革也就成了中国地方政府公共预算改革的重大突破。目前来看，这个试验是成功的。

为了保证公共预算能够正确地反映人大的意见，同时为了便于人大在预算执行的过程中对预算的全过程实行监督，新河镇还在人大会议上成立了由人大代表组成的镇人大财经小组，负责在人大会议以后对预算的执行过程实行监督。在预算的执行过程中，如果镇人大财经小组觉得预算没有按照原定计划实行，或者有些新增预算出现，都可以向镇人大主席团提出请求，要求镇人大主席团召开人大代表会议，就预算的执行问题和新增预算进行讨论。

新河镇的改革在公共预算中突出了人大的作用，将其改造成了一个有实际制约权力的人大，这样就在地方事务当中激活了人大的作用，使人大可以就此发挥更加积极的作用。

（五）制约人大预算监督权有效行使的深层原因

1.制约人大预算监督权有效行使的深层原因

（1）人大与执政党的关系尚需理顺

①党委书记兼人大主任的问题

现在很多乡镇的党委书记兼人大主任，党委书记和人大主任是两个不同的领导干部职位，二者既存在统一性又存在对立性。从统一性来看，书记兼人大常委会主任表示党委对人大的支持，有利于人大开展工作。从对立性来看，一切政党、一切领导干部都要接受人民群众的监督，因而党委书记和人大常委会主任这两个职位不应当兼容。

②预算工作程序问题

目前，很多地方的预算工作程序是这样设计的：财政部门制定预算草案—政府常务会议研究—党委常委会讨论决定—政府提请人代会审议—人代会通过。当人大常委会的委员和人大代表发现某些预算支出存在问题并向政府提出时，政府有时会以党委的常委会已经同意为由拒绝修改预算。

③人大常委会中的党组的行为问题

党组织制度是中国共产党重要的领导制度之一，实行该制度是为了在各种非党组织中落实党的领导。人大常委会中的党组是联结党与人大的枢纽。党对人大的影响与控制经常是通过人大常委会中的党组这一内部的、非正式的渠道来实现的。近年来，各级党委也越来越重视人大常委会中的党组在联结人大与党组织并在立法过程中的“把关”作用。可以预测，随着人大预算权力的增大，各级党委利用人大常委会中的“党组”影响人大预算监督的可能性就会越来越大。因此，要使人大常委会的预算监督取得实质效果，必须考虑如何规范人大常委会中的党组行为。

2.推进入大对预算监督权有效行使的对策建议

（1）党内各级领导干部必须实行真正的选举罢免制度

加强人大对地方政府财政预算的监督，必须实行党政职能分开。目前，我国地方各级党政基层组织党政职责不分的问题并没有真正得到解决，地方政府的重大问题还是由党委决定。因此，要加强人大对地方政府财政预算的监督，人大只监督政府的行为，而不监督决定地方财政预算的关键人物—书记的行为，其监督的作用是不能得到发挥的。对党内各级领导干部实行真正的选举罢免制度，是实现人大对地方政府财政预算监督的前提。为此，可以按照从内到外，从下到上，从点到面的步骤逐步推进。

从内到外即先在党内实行选举罢免制度，地方一各级党委委员、常委、书记不能由上级少数领导干部决定，而应由全体党员选举和罢免。地方各级政府的领导干部由各地方的人民群众选举和罢免。从下到上即先在乡（镇）、县（市）两级实行党政领导干部真正的选举罢免制度，然后逐步从下到上推进，把党政领导干部的选举和罢免权真正交给人民群众和全体党员。可先在乡（镇）、县（市）两级实行普选，地（市）、省和中央的人大代表也应该真正由人民群众和全体党员选出，再由人大代表或党代表代表人民群众和全体党员去行使对党政领导干部的选举权和罢免权由点到面即要先试点，然后总结经验，逐步推广地方各级党组织都要接受人民群众的监督。

因此，要加强人大对地方政府财政预算的监督必须理顺党政关系。同时，各级党组织都应接受人民群众的监督。

（2）在正式制度的层面合理的构建人大与执政党的关系

第一，调整预算工作程序。重新设计预算工作程序既能保证落实党的领导，又能够充分发挥人大的预算审查和监督职能例如，政府常务会议通过的预算草案在送交党委常委会讨论之前先送人大常委会初审，政府将人大常委会的意见吸收进预算草案后再送交党委常委会讨论，党委常委会讨论后再正式送人大会议审查。

第二，解决党委书记兼人大常委会主任的问题。在制定基本法律的过程中，落实党的领导，由党来主导法律的制定。但是，一旦法律制定以后，党也必须遵守法律。以预算为例，在制定和修订《预算法》的过程中，党中央可以领导法律制定过程但是，一旦《预算法》通过后，那么，包括党在内的一切组织都必须根据《预算法》来行动。因此，无论党委书记是否兼任人大常委会主任，人大常委会中的党组织都只能根据党委的意见或主张，向人大常委会主任会议提出预算建议，而不能直接对人大常委会发号施令。