财政预算程序改进建议

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：针对经常性和资本性支出的决策分别由财政部门和发改委进行，应进一步密切二者的联系和改善复式预算。公共投资项目需要与预算程序和中期支出框架进行充分的协调。那些称之为预算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游离于政府预算之外的。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。

（一）预算编制

1.编制时间

现行《预算法实施条例》规定：“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。”这里规定的时间明显偏紧，各基层编制预算的时间只有一两个月，而预算编制是一件非常细致的工作，需要收集各种数据，特别是目前进行的编制部门预算建议预算编制改革要体现早编预算、细编预算的要求，可以考虑在每年人民代表大会之后，政府开始组织编制下一年度的预算。这样有利于人大对预算的充分审查和监督，有助于提高预算的透明度与合理性。例如，河北省预算改革试点中每年3月份开始编制下年预算，积累了许多成功经验，为预算管理的科学化、法制化奠定了良好的基础。

2.编制周期

我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作支出的编制以年度为基础，预算与中期战略或多年期计划安排之间没有明显的关联。为此，制订财政发展中长期计划，编制滚动预算，如三年滚动预算非常必要即将近几年的预算安排到具体项目上，使财政收支计划成为一个多年度密切关联、相互连续滚动的过程，以增强预算管理的预见性和连续性，更好地配合国家宏观调控政策，使各部门对未来几年财政收支总量心中有数，根据财力安排支出，避免出现各部竞争支出指标的问题，也可以增强预算编制的透明度，提高预算审批的质量和支出效益。

在这里，有必要着重说明一下公共投资项目为基础的年度资本预算的问题，即公共投资的三年滚动循环计划，其内容包括了资本性项目的目标、潜在的融资来源、资本性支出与常规年度预算的协调等。公共投资规划程序应当包括以下四点。第一，对预算中提交的重要投资项目，应该组织有关专家成立论证小组，使用成本效益分析或其他方法进行分析论证，提出预算安排的具体意见，从而保证预算编制的顺利进行，加大预算编制的准确度。第二，确定用于公共投资的资金规模和来源。第三，要加强项目支出管理。财政部门应该将经过论证已经批准立项的项目的详细预算纳入项目库，集中统一管理。对各部门提出的新的支出项目要进行严格的审核、论证，并与人库项目综合平衡后，再审定以保证预算的顺利执行。第四，对实施情况进行报告和审查，通过对项目资金使用效果的跟踪评价，可以保证专款专用，提高项目资金的使用效益，同时也强化了财政监督。

针对经常性和资本性支出的决策分别由财政部门和发改委进行，应进一步密切二者的联系和改善复式预算。公共投资项目需要与预算程序和中期支出框架进行充分的协调。

3.预算编制结构和方法

（1）预算外资金问题

按照政府预算的一般含义，政府预算必须覆盖其全部的公共收支，反映它的全部财政活动，不允许有预算外的公共收支。我国目前的政府预算，充其量只能说是预算内的政府收支预算。那些称之为预算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游离于政府预算之外的。而预算外的三分之二是归属于地方政府的，地方政府对预算外资金的高度依赖导致了对收入来源而非服务供应的过度关注。因此，取消预算外和制度外政府收支，建立起一个覆盖政府所有收支的完整的政府预算是预算编制改革的当务之急。

（2）零基预算

多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。采用“基数法”编制预算，只对新的增支因素分析，造成支出刚性增长，公众也无法对支出安排进行监督。零基预算作为迫使预算官员消除以往的预算惯性、重新考虑整体的资源资源分配及其排序的有效工具，具有独特的优势，但它的管理成本太高；而且，零基预算要求包括人员成本以及编制水平在内的所有支出项目进行彻底核算。由于人员确定和工资处于财政部门的控制之外，因此占一些地方政府预算70%以上的工资没有包括在零基预算中，这妨碍了零基预算制度的有效运行

（3）预算科目

长期以来中国的预算科目分类是一个经济科目和职能科目、经常性支出和资本性支出的混合体，这对改进决策者信息以及进行预算的经济分析和控制十分不利实施政府收支分类改革，是中华人民共和国成立以来我国财政统计体系最为重大的调整，也是公共财政体系框架的一项基础建设。其内容包括对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和新型支出经济分类体系，以便更明晰地反映资金的最终用途和去向。改革后的科目既包括预算内收支，也包括预算外收支，收入科目主要按经济性质分类，支出科目分别按功能和经济性质设置两套分类。2007年财政部已开始按照新的政府收支科目编制预算，在建立健全支出标准体系等的基础上，开展项目支出按经济分类编制预算试点。

为此，各级地方财政也要组织试点、培训和准备工作。同时，深入研究改进政府预算报表，加快政府会于上改革步伐，使政府预算真正做到反映全面、公升透明、便于监督。

（4）税收支出以及隐性负债的报告

在常规的预算之外还存在诸如税收支出以及隐性负债等预算活动。尽管像税收减免等税收优惠的权限已集中到中央政府那里，但地方政府提供鼓励经济发展的税收激励还没有完全停止。税收减免对预算的影响与常规支出相当，但与常规支出相比，这些支出非常隐蔽，并且在大多数情况下，不需经过定期的审议。由于税收支出同样使用了预算资源，它们应当同其他预算资源一样经过审议。经济合作与发展组织国家采用的做法是将一种“税收支出附录”合并到年度预算中，表明由于赋予税收优惠和其他财政特权而放弃的收入估计额。此外，还有隐性负债和或有负债问题。只有要求政府明确地对或有负债成本进行预算，决策者被迫评估这些资金相对于其他预算选择的机会成本，才能减少地方政府无力支付的危险。

据有关研究资料，目前我国政府或有负债已达到58 609亿元，其中地方政府或有负债占主要部分。著名经济学家吴敬琏也指出，与赤字的风险相比，或有债务的风险更大。从账面看，中国的财政一点问题都没有，但或有债务问题却不容忽视。这些或有债务很大一部分将来会变成真实负债。例如，银行的不良资产，四大银行已经剥离了1.4万亿元给资产管理公司，估计不良资产能够收回30% ，剩下的1万亿元损失将由政府承担，变成政府债务，很明显这是政府不能逃避的责任。而在某些年份，这种担忧已经成为现实。

（二）预算执行

1.编制与执行

中国财政部门长期以来预算编制、执行与监督的职能分工界限不清，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，逐渐形成了比较严重的本位主义思想。各部门的预算按功能由财政部门不同的业务机构和有预算分配权的部门归口管理，部门内部的预算则由财政部门不同的业务机构管理预算资金的主管部门在预算编制是竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却总是以各种方式拖延。

2000年以后编制部门预算的改革，要求各部门的财务一个口对财政，将部门的所有收支都编在一本预算中，逐步改变以前把资金切块给部门自行分配使用的状况。一个部门对财政一个口，集中归口管理，各部门各单位对收支一目了然，可以细化预算，提高预算编制的透明度，便于人大对预算的审查和监督。与部门预算改革相适应，地方财政部门将其拥有的预算编制、执行和监督权分别赋予内部不同的机构行使，基本上都成立了预算编制办公室，集中独立承担预算编制工作，职能划分更加合理、责任更加明确、工作程序更加规范，建立了相对规范有序的政府预算管理基本规则与操作流程，初步建立了预算编制、执行与监督相互分离、相互制约、相互协调的新型运行机制。例如，河北省财政部门内部机构改革，明确了专门部门负责预算编制、执行和内部控制。具体思路是，将预算处的总预算会计职责独立出去，成立总预算执行机构，负责管理财政预算内外资金账户，办理预算内外资金拨款，编制财政预算内外总决算，管理部门和单位的人员工资银行化工作。

2.预算拨款与国库制度

预算拨款是执行预算的重要环节，预算拨款的管理制度和拨款程序的优劣直接关系到有关单位能否顺利履行职能。在2000年以前一直按支出功能编制的“传统预算”模式中，各级政府的所属部门没有自己独立的预算，不需要单独向本级人民代表大会报送本部门的预算；本级人大审议和批准的是一本总括的“政府预算”，各部门的预算数据和相关信息在其中反映不出来。之所以如此，首要的原因是传统预算模式下只存在“政府”这一个预算编报的主体。在《预算法实施条例》第31条中又规定：“县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起，批复所属各单位预算”。由于预算编报没有经过部门预算的过程，各级人大批准的预算不能及时细化到部门和项目，给财政及时批复预算造成了困难。在人大批准预算之后，财政部门往往要再花费很多时间和精力将预算指标分解到部门，延长了预算批复时间，导致预算无法按《预算法实施条例》的要求及时批复，拉长了预算编制到预算执行的周期。迟到的预算批准和拨款的长时间延迟表明，支出单位不能有效地计划其支出，很大一部分支出在每年的最后几个月会堆积如山。这一做法大大削弱了预算作为一个计划和政策工具的效用，使其最终仅仅沦为一个会计凭证。应该说，自2001年开始地方各级政府逐步推行部门预算后，这一状况大大得到改善。因为以部门为主体编制的预算直接报送同级人代会审查批准，政府预算直接批复到部门，无需再由财政部门分解下达预算指标，大大缩短了预算批复时间。

预算拨款是否及时有效与国库的管理体制密切相关，现有的国库制度一直实行委托人民银行经理的国库制，存在国库机构不健全，资金截流挤占，国库资金汇划渠道不畅、环节太多、周转速度过慢的问题，严重影响了财政资金的及时拨付和使用效益。尤其是2003年以来，安徽、湖北、江西、广东、吉林、内蒙古等省、自治区财政体制实行了“省直管县”。省以下行政和财政体制改革对国库体制，特别是县、乡国库体制的职能定位及业务发展将产生很大的影响。

第一，乡镇支库业务量增加。省财政直接向县财政拨款，县在向乡镇财政拨款，乡镇级财政财力大幅上升；各级税收分成比例与资金留用比例发生变化，乡镇支库业务量大幅增加。

第二，现行资金结算方式不适应“县管乡镇”财政体制的需要。目前，县级财政部门下拨资金不能直接到乡镇支库，必须经过三个环节才能到达，即：省分库—中心支库—县支库—乡镇支库；而乡镇支库上解省级预算收入同样也要经过四个环节才能到达省分库，资金周转慢，地方财政部门希望能够实现省与县的直接资金汇划。

第三，乡镇财政管理体制改革对基层国库的管理提出了新要求。乡镇级财政可用资金增加且流动性加快，直接导致乡镇支库工作量增加，亦对核算质量提出了新的要求。但乡镇支库平均只有专职国库人员4人左右，很难达到从核算型向管理型过渡的要求。国库机构多与会计部门合设，人员互相兼职，核算质量受到影响。一些精通国库业务的同志由于各种原因调离国库部门，而调人人员则缺乏财政、税务、金融等专业知识，日常工作仅限于简单操作，随着业务量的大幅增加，核算质量必将受到影响。

为此，应从以下几个方面对国库体制进行改革。

第一，将人民银行总行国库司及其国库业务管理职能划归财政部管理，在财政部内部设置专职管理机构，具体负责国库的业务组织工作和对分支机构的管理工作。

第二，省及省以下分支机构的设置原则上按预算管理级次设立，负责本地区内的国库业务。国库分支机构不从属于地方各级财政部门，由财政部垂直管理。

第三，国库资金实行委托存款制，由各级财政部门将国库资金存入人民银行，存款计息、支拨付费未设人民银行分支机构的地区，可报经财政部批准存入商业银行。国库资金作为人民银行信贷资金的一项重要来源，统一纳入国家信贷资金计划。

第四，国库资金按照级次划分中央库款和地方库款，但国库组织机构不分中央库和地方库，核算时仍按照一级财政一级国库的原则，分表分账，各成体系

为使财政部门对国库资金实施更加科学有效的管理，并与当前需要建立的包括政府采购在内的政府支出和管理系统相配套，在对现行国库体制改革的同时，我国应建立国库单一账户管理体系，包括人员工资、一般的公用经费（公务费、设备购置费、修缮费、业务招待费、其他费用等）经过国库直接支付，大大提高资金的使用效率，为财政加强对资金的控制提供很好的制度条件。

财政预算程序改进建议

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