中国乡镇财政：预算自主权与预算编审的错位问题

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：同时《预算法》第五条也指出地方总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成。但地方政府实际的预算做法与地方预算自主权方面的要求不相符合。当下级地方人大召开会议时一般都会有所修改，这不仅会导致极大的制度性资源浪费、有损权力机关的威信和尊严，也有悖于分税制所要求的一级政府一级预算的宗旨。这种因时间安排的严重错位所导致的预算编审程序的错位，实际上严重影响了地方政府作为一级独立预算的主体资格。

财政的预算自主权，可以从两个维度理解，一是纵向上的下级财政部门相对于上级财政部门的预算自主权，即分级财政上讲的“一级政府、一级财政、一级预算”；二是横向上的本级财政部门相对于政府其他主要决策部门（或主要领导）的预算自主权。

（一）纵向上的预算自主权

按照处理政府间财政分配关系的基本框架，纵向上的预算自主权应主要包括预算主体权、支出权、收入权、补助权的独立性。

1.预算主体权悬空：编审程序的安排缺乏科学性

我国1994年通过的《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）第十二条规定全国人民代表大会负责审查中央本级预算和地方总预算，第十三条规定县级以上各级人大除了审查本级预算外，还有权审查上级地方总预算。同时《预算法》第五条也指出地方总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成。因此，在每年3月份召开全国人民代表大会之前，必须将各级地方预算逐级汇总以便及时交由最高立法机构审查，省、市、县相邻两级政府间莫不如此，而且要求地方政府能够在即使上级政府没有批准预算的情况下，批准其自身的预算。我们看到，尽管审查不同于审批，从法律上看，经过审查的地方总预算并不对上级预算审批和执行产生约束力，但是既然存在这个程序，下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。由此，各级政府自下而上需要安排相互交错开的预算时间表，即从中央政府开始，使不同的地方政府的预算审批之间存在一段实质性的时间间隔。

但地方政府实际的预算做法与地方预算自主权方面的要求不相符合。因为我国各级人民代表大会中，全国人大开会在前，地方人大开会在后；上级人大开会在前，上级地方人大开会在后。因此，上级人大审议的所谓下级地方总预算实际上只是一个未经本级人大审批通过，甚至可能就是上级政府代编的草案。当下级地方人大召开会议时一般都会有所修改，这不仅会导致极大的制度性资源浪费、有损权力机关的威信和尊严，也有悖于分税制所要求的一级政府一级预算的宗旨。这种因时间安排的严重错位所导致的预算编审程序的错位，实际上严重影响了地方政府作为一级独立预算的主体资格。其产生的负面影响是导致代编预算与经地方同级人代会审批通过的实际预算的某些指标不一致，要么代编预算大于实际预算，要么小于实际预算。在这种情况下，尽管各级人大审议的下级总预算在法律上不产生效力，地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善，预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决，但在中国特定的政治背景下，上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响。因此，面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算，各级预算编制部门和审批部门可能会左右为难，客观上带来了预算编制与执行的矛盾，从而造成地方政府执行中的混乱和被动。

2.缺乏相对独立的预算收入自主权：地方政府难以充分行使增减其预算规模的能力

地方预算收入自主权包括税收和债务两个方面。从地方税收自主权来看，地方政府应有权基于地方辖区居民的意愿，根据本地方的税源分布情况决定开征或停征某些地方税种，并适时调整地方税种的税率、计税依据等税制要素。地方税收自主权的有效行使，可以维持一个地方辖区居民合意的地方预算规模。而作为一定程度的借债权的地方预算收入决策权，可以保证地方通过发行债券来弥补暂时的赤字的能力，两者无疑都能使地方政府通过充分行使收入自主权来达到增减其预算规模的能力。

从现状来看，地方缺乏相对独立的地方税立法权及地方借债自主权。1994年分税制改革以后，中央基本上垄断了税权，不仅税收立法权、分税权被中央剥夺，即使是地方税的征收权也不时被中央剥夺，比如2002年中央将所得税收入改为分成制的同时，将地方税务局行使的所得税征收权也改为由国家税务局和地方税务局共同行使，国家税务局行使新设企业所得税征收权，地方税务局只能行使原有旧企业所得税征收权。而且各级税务部门实行条条管理，即使是地方税务局也只执行上级下达的税收计划，而不是执行本级人大批准的地方预算税收计划。地方借债自主权则被《预算法》明文规定禁止了由于地方预算收入决策权缺失，迫使地方政府寻求非正式的预算外收入甚至制度外收入来满足沉重的支出需求。地方政府预算收入决策自主权失衡，地方政府无权因地制宜地筹集到预算内的收入，却又可以在制度外拥有相当大的自由裁量权，导致地方政府预算收入决策自主权不足和泛滥同时并存的矛盾现象。

3.安排预算支出权被溃化：地方一级预算名不符实

（1）众多法定支出的存在

地方预算决策自主权还体现在地方政府有权根据其自身的优先次序使用财源（或大多数财源），并且能够以其认为最有效益的生产方法和收入组合提供公共服务。但同样，我国地方政府却难以做到自主理财，除了相当多的通过有条件配套补助而指定用途的财力外，目前还有一系列地方政府在制定预算中必须考虑的法律法规，例如，《义务教育法》规定各级人民政府教育（义务教育）财政拨款的增幅应高于财政经常性收入的增长，《中华人民共和国教育法》规定省级教育预算分配一百分比应当每年增长1～2个百分点）《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农业技术推广法》规定财政每年对农业总收入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长制度。《中央关于加强社会主义精神文明建设的几个重要问题的决定》规定，财政用于宣传和文化的支出增长不低于总收入的增长等。各项法律、政策配套等项支出，几乎就占去了地方政府当年可用财力增加额，在有些地方是当年可用财力增加额的200%以上。在一些省，每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上。

（2）无经费指令的存在

由于中国是一个单一制国家，而且事权一直没有在上级和下级政府之间明确地划分，上级政府制定的政策通常都要求下级政府执行，但是，上级政府一般不提供政策实施的资金或提供一部分资金由于上级政府的政策制定并不受下级政府的预算过程制约。所以，这就产生了众多临时性的“中央政府请客，地方政府买单”的无经费指令支出（如中央要求地方政府要安置接受转业军人，中央要求某些地方公共服务水平必须达到统一标准等）。以工资标准确定和涨工资为例来看，目前是由人事部和财政部共同确定全国公共部门的工资水平。这种状况对贫困地区的乡镇政府来说非常不现实，因为其本身的财力根本无法跟随国家标准提升工资水平，这就形成对财政的严重拖累。

诸如此类的刚性支出要求，使地方政府处于两难境地，执行《预算法》，坚持收支平衡，很多上级出台的法律、政策规定的支出要求就不能达到；执行法律、政策，收支平衡就不能保证，《预算法》的要求就不能落实，其结果是年初预算安排中的一些项目支出符合法定要求，而年终决策结果却是低增长甚至负增长，地方政府处于被动应付的境地。

4.转移支付制度的不确定性和滞后性：增加了地方政府编制预算的变数

根据财政部统计，中央补助地方支出已占中央财政总支出的57%，占地方财政支出的45%。财政部2018年1月1日报告显示，2017年乡镇总支出的三分之一由转移支付获得，在国家指定的“贫困”乡镇，这一比例高达61%，而且越是低层次政府，其依赖上级的转移支付资金越强按照《预算法》的规定，省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但我国却是预算编制在前，中央的各项补贴与税收返还落实在后，由此构成了编制预算中的一个极大的不确定因素，通常这类转移支付是全年陆续下达，而且每年都会被上级政府改动。这样就会造成两种情况。一是为了满足上级政府特定的、但不确定的转移支付所需的大量配套资金，在专项资金和配套条件明确之前，下级政府常常被迫在一年内的大部分时间内保持相当的资金余额。二是由于税收返还的变化较大，地方财政部门只能估计，但估计值往往与实际值出入很大。在这种情况下，地方政府通常是先抵报，人大批准预算安排后，中央税收返还多出的部分，就成了地方的机动财力。

据审计署对20个省（区、市）的审计调查发现，2016年，这些省（区、市）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3 444.27亿元，仅为中央实际补助7 733.65亿元的44.5%。这意味着，余下的将近4 300亿的中央补助，没有进入地方预算。不仅如此，调查结果还显示，2017年，在这些被调查地区，本级预算编报的中央税收返还和补助收入仅为上年执行数的47.7%，2017年达到52.5%。可见，地方政府在编制预算时对这种庞大的转移支付资金无法预测，其结果不仅地方预算的准确性、科学性和计划性会受到质疑，而且同样会导致地方财政常年处于与中央政府的讨价还价之中，并且也助长了这部分财力脱离预算监督的自主随意性，极大冲击了预算的权威性和严肃性。

（二）横向上的预算自主权

1.政策与预算的分离

首先，中国目前的政策制定体制是一种零碎化的威权体制，在这种体制下，很难形成战略计划并用之来引导资金分配，与这种政策制定体制相适应的是支出权的零碎化。在我国目前的分管领导体制下，各个分管领导在自己分管的政策领域都有政策制定权，而且他们都可以非正式的影响资金分配，如通过“批条子”。由于这些领导在一级政府中的政治地位都比财政部门负责人高，所以他们批的条子通常都会影响政府预算。这一问题在层省（市）政府得表现日益突出，也就是说，财政部门主导的预算过程实际上不能有效地约束领导人的政策决策。

其次，由于财政部门并不是一个拥有足够权力和独立性的预算机构，也不是一个政策取向的预算机构，政策制定并不需要财政部门进行政策成本审查，因此以财政部门为主导的预算过程并不能有效地约束政府政策制定过程，不能有效地制约领导与各个部门的政策行为。

由于政策过程与预算过程是分离的，财政部门控制不了政策，而所有的政策一旦制定后都是要安排资金的，所以地方政府的预算过程充满了各种由于政策制定导致的不确定性。为了有效地管理这些不确定性，财政部门通常都要预留下比较大的一笔资金作为机动费，以在预算年度之中应付各个领导、各个部门新的支出要求。地方政府的主要领导也需要财政部门预留下这样一笔资金来应付各种不确定性。最后，由于政策过程与预算过程是分离的，因此年初确定的预算根本不能反映部门在未来预算年度中实际要承担的支出责任在这种情况下，预算执行不可避免地就会走样，各个部门实际执行的预算与部门年初形成的预算是不同的，决算通常都会超预算这不仅导致预算的约束力大大降低，也对预算的公开性构成了严重的障碍。

2.人员编制问题

政府组成部门和事业单位的人员编制是由各级政府设立的由相应的高级官员组成的编制委员会决定，省、市、县都设有相似架构的委员会。不仅如此，上级机构编制委员会还行使对下级政府部门和事业单位的机构、人员编制计划进行审批的权力因此，人员编制不属于财政的职权范围预算编制与人员配备过程的脱节—前者由财政部门负责，而后者却由组织和人事部门负责，造成了财政部门缩减财政性支出，尤其是经常性支出的无能为力。而从乡镇一级来看，由于人员经费大约占支出的70%或更多，地方政府缺乏人员定岗编制的独立性，使如何有效使用资源以减少提公共服务的成本的决定权进一步受到削弱。（三）改革建议

（1）取消审议上级地方总预算。各级政府编制本级预算并提请同级人大通过，对上级地方总预算实行预算备案制度即可。

（2）增加地方税收自主权。对地方债的发行应在设定严格限制条件（如发债的程序及规模等）的情况下放开，当然，允许发债的地方政府层级起初应该比较高，短时间内县级政府还不具备发债的条件。

（3）限制无经费指令和法定支出，允许公共部门根据当地的市场条件在财政部与人事部确定的资水平范围内，自行确定工资规模。

（4）收入分享采用固定和稳定的原则，转移支付采用明确的公式，创造条件，针对不同级别的政府，采用日期交错的预算审批日程。

（5）密切政策与预算过程。

中国乡镇财政：预算自主权与预算编审的错位问题

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